人大監督程序建設現狀及建議

□ 謝安民

沒有程序，就沒有權利的實現。這是現代法治社會的一項普遍定律。在一定程度上說，法治社會是由一套程序規則支撐的權利體系[1]。人大監督權要付諸實施，必須有完整明確的監督程序。

改革開放以來，全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會始終把建立和完善監督程序放在突出位置，通過程序建設不斷推進監督工作，增強監督實效，取得了很大的成績。但從現代法治的要求看，人大監督程序的建設還處在探索過程中，仍然是人大制度建設中的一個重大課題[2]。正如全國人大常委會委員長吳邦國強調的那樣，“我們要有程序觀念，一定要按照程序走，不能怕麻煩。人大工作在程序上要做到無懈可擊”[3]。

本文擬在討論人大監督程序的基本構成的基礎上，分別剖析法律文本和實踐個案中的人大監督程序建設現狀，然后提出健全和完善人大監督程序的建議。

一、人大監督程序的基本構成

人大監督程序在本質上是一種民主制度，是民主的操作規程和順序，它標志著人大的監督是一種理性的、文明的、有序的政治活動[4]。人大監督程序是關于人大及其常委會行使監督權，對監督對象監督行為的啟動，對監督對象的處置、懲戒等前后相續的法定順序、過程、方式和時限的規定[5]。大體而言，人大監督程序包括啟動、報告和審議、處理審議意見、反饋研究處理情況等四個方面的機制[6]。

根據上述學術觀點理解，人大監督程序應當形成完整的程序鏈條，其基本構成包括監督案的提起、調查、審議、表決和處置等，以使監督具有完整的操作規程[7]。我們認為，從完整的監督過程來看，人大監督程序的基本構成，可以簡化為以下三個主要方面。

一是監督決策程序，即從認定監督議題到出臺監督方案的過程。它具體包括決定監督議題、確定監督目標，提出監督方案、監督方案合法化等。

二是監督執行程序，即針對監督議題的監督方案的實施活動過程。它具體包括監督方案宣傳解釋、物質和組織準備、監督方案正式實施、監督方案控制調整等。

三是監督評估程序，即根據一定的標準，對監督效果作出判斷并決定監督是否結束、修改或制度化的過程。它具體包括確定監督評估主體和對象、建立監督評估標準、正式實施監督評估、撰寫監督評估報告、決定監督結局等。

人大監督程序建設是在人大監督制度基本定型后，從制度和實踐兩個層面上展開的[8]。因而，上述人大監督程序的基本構成的三個主要方面特別是監督評估程序的健全和完善，無論從法律文本還是實踐工作來講，都是人大監督正確開展的前提。更寬泛地說，如果人大監督權本身缺乏監督，那么人大就很難主動履行監督職權保障人民民主[9]。

然而，從人大監督程序的基本構成的角度考察，我們發現，當前的人大監督程序建設，無論在監督法的法律規范上，還是在各地人大實踐上，都存在薄弱之處，亟待進一步加強和完善。

二、法律文本分析：監督法中各種監督形式的監督程序

2007年實施的人大常委會監督法中，人大常委會監督共有七種基本形式，包括聽取和審議專項工作報告、執法檢查、計劃和預算監督、規范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等。每一種監督形式的程序都有比較規范化和具體化的規定。但是，從人大監督程序的基本構成來看，監督法對于各級人大常委會自身開展各項監督活動的啟動條件、啟動機構或人員以及監督效果評估等程序都沒有進一步明確。我們且以第一種監督形式“聽取和審議專項工作報告”為例進行論述。

“聽取和審議專項工作報告”的基本程序反映在人大常委會監督法第八條到第十四條規定中。首先，屬于監督議題制定的程序規定是第八條和第九條。第八條強調了監督議題與人民利益的緊密聯系：“每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題”，聽取和審議專項工作報告。第九條則規定了監督議題的確定的主要途徑：執法檢查中發現的突出問題；人大代表提出的建議、批評和意見集中反映的問題；常委會組成人員提出的比較集中的問題；調查研究中發現的突出問題；人民來信來訪集中反映的問題；社會普遍關注的其他問題。

其次，屬于監督方案執行的程序規定是第十條到第十四條。這一環節具體包括三個方面，一是第十條到第十二條規定的人大相關視察和專題調研活動、人大常委會與“一府兩院”的組織等監督方案的準備工作；二是第十三條規定的“一府兩院”報告和人大審議的監督方案的正式實施工作；三是第十四條規定的“一府兩院”處理人大審議意見或決議的情況并書面報告人大常委會等監督方案的控制調整工作。這個環節規定非常具體，甚至精確到7日后、20日前這樣的期限。

最后，第十四條剩下的規定，可以看做是監督效果評估程序的內容：“常務委員會聽取的專項工作報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。”從中可以看出，監督效果評估主體是常委會、本級人民代表大會代表和社會（公眾），監督效果評估對象是常委會，但是監督效果評估標準以及代表和社會反饋機制卻沒有加以規定。關于評估報告的撰寫以及本次監督方案的結局如何決定，更是缺乏。

從上述分析可以看出，除了相關情況向社會公開的規定外，人大常委會監督法關于聽取審議專項工作報告的條文規定，并沒有將監督效果評估科學完整地納入人大監督程序。而監督法中的其他六種監督形式，在程序規定上也有同樣的缺點，無需詳述。

總體上而言，在當前的法律規范中，人大監督程序主要指向監督客體，而以監督主體為重點的程序規定則比較單薄，這就導致了人大監督程序的第三個主要方面監督評估也即對人大常委會自身的監督被淡化和虛化。這從根本上制約人大監督程序的健全和完善。因而，在人大常委會監督法之后，人們呼喚出臺更全面的人民代表大會監督法，也就不難理解了。

三、實踐個案分析：浙江樂清“人民聽證”制度中的監督程序

法律規范的不足，可以期待實踐完善。那么，從實踐工作來看，人大監督程序是否比人大常委會監督法文本豐富？在七種監督形式中，我們仍以“聽取和審議專項工作報告”為例進行分析，因為它既是人大常委會監督法規定的第一種監督形式，又是人大工作實際中最常用的一種監督形式。

“聽取和審議專項工作報告”方面的典型個案是浙江省樂清市人大常委會的“人民聽證”制度，它曾引起《人民日報》等全國性媒體和中國社科院等學術機構以及當地政界和人民的持續關注。“人民聽證”制度始于2007年初，它是指樂清市人大常委會一年召開若干次專題會議，聽取和審議當地“一府兩院”的專項工作報告的制度。“人民聽證”制度與各地普通的聽取和審議專項工作報告做法不同，一是監督議題較具有現實性，反映黨委和人民的心聲；二是在“一府兩院”同人大常委會之間，從會場相對而坐到議題相關辯論，都形成了一定的“對壘”機制；三是網絡和電視全程直播；四是旁聽公民可以現場發言[10]。

“人民聽證”制度盡管有一些突出的細節創新，但是其制度鏈條，同人大常委會監督法規定的聽取和審議專項工作報告基本程序大致相同[11]。首先，從監督議題制定來看，“人民聽證”制度的做法是，在會前2個月定下議題，議題來自代表議案或建議和鄉鎮人大主席例會，基本來自民眾，而且是民眾普遍關注的事，與政府的政策和工作存在直接的關系。

其次，從監督方案執行來看，議題確定后通知政府有關部門，要求會前20天提交說明報告，人大同步調研并形成獨立報告；會議上政府部門和人大調研組分別作出報告；會議有關方面就相關議題陳述事實和觀點，進行辯論，并通過視頻和電視對全市同步直播。由于人大代表的參加，老百姓的聲音能帶上來，開放、透明，民眾的表達更加充分。會后一周召開主任會議，就某些議題的意見向政府發出正式公函。三個月一輪回，下一次專門會議上，政府圍繞人大公函的內容作出答復。

最后，從監督效果評估來說，“人民聽證”制度根據人大常委會監督法規定，大膽全程公開并邀請公民旁聽允許發言。但是，并沒有在確定評估主體和對象、建立評估標準、正式實施評估、撰寫評估報告、決定政策結局等方面有所實踐。

從人大監督程序的基本構成來看，“人民聽證”制度的實踐在人大監督程序上并沒有根本性的突破。在各種監督形式的實踐中，就如浙江樂清一樣，其他地方各級人大及其許多官員認為，監督效果評估不過是人大自身建設的部分內容，而非人大監督程序的主要方面之一。不過，即使作為自身建設，在每年人代會上，常委會工作報告里也鮮有認真提及監督效果評估問題。

正如有學者指出，由于缺乏對監督工作進行必要的總結和評價觀念，當前人大評估工作主要依靠人大內部議事程序的某些制度，沒有形成專門的工作機制工作機構設置。因此，評估方式也沒有專門化和制度化，對民眾等社會力量這一評估主體，更是缺乏明確認識和有效引導[12]。

四、健全和完善人大監督程序的建議

完善人大監督程序增強人大監督的效果是社會主義民主法制建設的必然要求。面對上述法律理論和各地實踐中的人大監督程序建設薄弱現狀，我們應當如何予以加強和完善？本文提出以下四點建議。

首先，要修改完善現有的人大常委會監督法，尤其是充實豐富監督效果評估方面的程序。當然，從法理邏輯上來看，人大常委會監督法的母體是人民代表大會監督法。如果始終沒有具體的法律條文落實人民代表大會的監督權，那么人民代表大會或人民對其常委會的直接監督就成為一種美好的愿望。

其次，由于制定人民代表大會監督法還需相當長的時期，因而除了期待法律文本完善之外，為完善人大監督效果評估機制，實踐中可以在常委會下建立專門監督工作機構[13]，專門定期對人大監督工作進行總結、評估，并向常委會報告，對其他各委員會的監督工作進行協調，還擔負著收集有關信息、聽取民意等任務。

再次，在設置專門監督工作機構的基礎上，以監督效果評估程序的完善為切入點，建立規范的評估體系。要注重評估程序的科學性，適當引入第三方主體參加，如公民代表、技術專家、咨詢員等。要對評估結果的提交、審議和處理程序進行細化規定，以免評估流于形式。要注重對少數人意見的保護制度。在評估工作中注重建立對不同意見的梳理和報告制度，這對于評估的科學性十分重要[14]。

最后，建立公眾意見反饋機制并著力保障其實現。建構“專門監督工作機構信息公開——公民意見搜集、整理——公民意見處理——處理結果反饋”等一整套規范，以公民之監督權、參與權,監督制約人大之監督權[15]。

注釋：

[1]蔡定劍：《加強人大監督亟需程序支持》，載《人民論壇》2006年第3期。

[2][4][7][8]景迅：《人大監督程序建設的歷史變遷和現實選擇》，載《人大研究》2004年第9期。

[3]薛侃：《人大監督的規范化走向》，載《福建法學》2008年第4期。

[5]徐振光：《當代中國社會轉型與縣級人大監督制度研究》，華東師范大學2007年博士論文。

[6]許安標：《人大及其常委會監督績效分析》，中國政法大學2007年博士論文。

[9][15]李牧、楚挺征：《地方人大不作為及其規制探究》，載《武漢理工大學學報(社會科學版)》2009年第6期。

[10]王冬敏：《“人民聽證”：人民監督政府的新平臺》，載《人民日報》2009年11月18日；楊琳：《“樂清人民聽證”延伸》，載《瞭望》2010年第45期。

[11]趙樂強：《在樂清市人大機關學習會上的講話》（樂清市人大常委會內部資料），2009年11月19日。

[12][14]劉嫣姝：《我國人大監督評估機制的現狀與制度設計芻議》，載《人大研究》2009年第9期。

[13]韓明德：《我國人大監督機構設置的基礎與構想》，載《中州學刊》2008年第2期。