彭真：由人民自己當家，自己做主，自己決定

□蔡定劍

彭真：由人民自己當家，自己做主，自己決定

□蔡定劍

1987年4月，我到全國人大常委會研究室工作不久，就接受了一項重要的立法調研任務。根據彭真委員長的指示，研究室的領導交代我帶一個小組就《村民委員會組織法(草案)》立法的可行性進行調研。由此我開始了解到，彭真同志對《村民委員會組織法》付出了很大心血。是人民群眾創造歷史而不是英雄人物創造歷史，但重要的歷史人物往往在重要的歷史時刻起到了重要的歷史作用，彭真同志就是一位推動中國基層民主建設的偉人。

一、彭真的基層民主思想

彭真的基層民主思想，特別是極力推動村民自治的思想，與他的出身有關。他是山西人，而山西歷史上有過村民自治的傳統。早在抗日戰爭時期，彭真主持晉察冀邊區政權建設，就開始關注基層民主。他向中央報告時提出：在一個村的范圍里面群眾有些什么事情要辦，可以讓群眾充分的討論，按照群眾的意愿來辦。新中國成立初期，彭真在北京進行了深入的調研，以個人的名義給中央報告，提出建立居民委員會，作為群眾自己管理自己、自己教育自己的城市基層自治組織。他特別提出，政府和居民委員會的關系不應當是領導關系，而應當是一種工作上的指導關系。后來，中央政治局討論了這個報告，結論是“同意彭真同志的這個報告”。據此，1954年全國人大常委會制定了《城市居民委員會組織條例》。這是新中國基層群眾自治的第一部法律，標志著基層群眾自治的起步。

彭真等人那時也想把居民委員會這種城市基層直接民主的形式推廣到廣大農村，但隨著我國農村生產關系急劇變革，從互助組然后到初級社、高級社，再到人民公社，短短幾年時間就形成了政社合一的體制，將村民自治的路堵死了。

黨的十一屆三中全會以后，家庭聯產承包責任制在全國推行，“三級所有、隊為基礎”的體制逐步瓦解，人民公社制度受到嚴重沖擊，農村社會治安問題、民事糾紛大量增加，修路、水利、封山育林、辦小學、辦養老院等農村公益事業無人管理。于是有些地方，如廣西宜山縣、羅城縣等地，自發出現了村民自治會、村民自治組、村民委員會等基層民主形式。彭真敏銳地抓住這個時機，1979、1980年，他多次指示全國人大常委會法工委和民政部派人調查研究，總結推廣。

調查中發現，有的村委會中，原來的村黨支部委員并沒有都進入。有人對此很疑慮，擔心這樣會不會在農村喪失黨的領導？彭真反問，誰告訴你的，黨員一定要選進村委會？黨員有的就是脫離群眾，甚至欺壓老百姓，人家不選你，不選就不選嘛。不管黨內黨外，只要辦事公道，執行黨的政策，執行法律，這就體現黨的領導。不久，1982年4月，憲法修改草案發布，其中把村民委員會寫入條文規定之中，這是彭真同志大力推動的結果。后來正式審議通過的憲法第一百十一條規定了村民委員會的性質、基本任務、組織設置、選舉等有關事宜，從而確立了村民委員會在我國的法律地位，為制定《村民委員會組織法》提供了依據。

1983年春，就如何建立村民委員會的問題，彭真還親自到浙江杭州進行調查研究，回京以后，要求加快村民委員會在全國農村的設立。根據彭真講話的精神，民政部黨組起草了《中共中央、國務院關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，文件指出：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立?！苯⒋迕裎瘑T會的工作在全國各地正式全面展開。

二、辦好8億農民的民主訓練班

1987年1月12日，六屆全國人大常委會第十九次會議在人民大會堂召開，審議《村民委員會組織條例》被列入會議第二項議程。委員們對條例草案進行了認真審議，不少委員提出了許多問題，有的相當尖銳。爭論最大的是：“鄉政府和村委會的關系為什么是指導關系？”多數代表認為，鄉政府和村委會應該是領導關系，而不是指導關系，否則的話，村委會不完成國家規定的任務怎么辦？現在鄉政府的工作就難做，比如計劃生育工作，這樣一規定，恐怕就更難貫徹落實了。鑒于爭論較多，按照立法慣例，全國人大常委會請法工委和民政部根據委員們提出的意見研究修改，再提請下一次人大常委會會議審議。

這次會后，全國人大常委會法工委和民政部聯合對條例草案進行了修訂，但仍然堅持村民委員會是群眾性自治組織的性質，強調鄉政府和村委會是指導關系。這是彭真定的調子。下這個決心不容易，中間有一個小插曲，也可以說是一個曲折。有一次，彭真開會，征求修訂意見。一位副委員長說，鄉政府和村委會的關系應該是領導關系。彭真聽后說，法工委你們改去吧！當時法學家張友漁不同意，說改為領導關系違反憲法，但法工委還是按照領導意思改了，改為領導關系。不久，一天晚上10點多，彭真把負責法工委工作的王漢斌等人請到他家。彭真問，你們覺得領導關系好還是指導關系好？王漢斌說，沒有覺得領導關系好。彭真又問，那你們為什么改了？王漢斌說，你讓改的。彭真最后說，還是改回去吧！

1987年3月中旬，村民委員會組織法草案再次提交審議。彭真發表了即席講話，他說：“舊中國留給我們的，沒有什么民主傳統。我國民主生活的習慣是不夠的。這個問題怎么解決？還是要抓兩頭。上面，全國人大和地方各級人大認真執行憲法賦予的職責，發展社會主義民主，健全社會主義法治。下面，基層實行直接民主，凡是關系群眾利益的，由群眾自己當家，自己做主，自己決定。上下結合就會加快社會主義民主的進程。把村民委員會辦好，等于辦好8億農民的民主訓練班，使人人養成民主生活的習慣，這是發展社會主義民主的一項很重要的基礎工作。”

按當時的立法程序，一個法律議案有時一次常委會審議就可以通過，至多也就是兩次常委會審議通過。但是，在第二次常委會審議時，委員對制定這個法律仍有許多不同意見。而且這些意見都牽扯到農村基層政權的建設和穩定問題。鑒于這種情形，彭真委員長認為這個法律涉及基本制度的問題，他通過委員長會議向常委會建議，將這個法律案提交即將召開的第六屆全國人民代表大會第五次會議審議通過。彭真希望把這個在常委會上碰到麻煩的法律案能在全國人民代表大會會議上順利通過。

然而，沒有想到，這個法律草案在全國人民代表大會會議上受到更多的質疑和反映。道理很簡單，人大代表比常委會委員更多地是來自地方政府和基層的官員，他們對村民自治和在農村實行民主有更強烈的不滿。因為這個法律的通過意味著要從根本上改變黨和政府對農民長期采用的行政強迫命令的領導方法，這是很多官員代表不理解、不放心的。

在這種情況下，如果要把法律硬性交付表決，也不能說不會通過，但反對票可能不會少。于是，彭真為了進一步發揚民主，又建議大會主席團不將法律交付大會表決，而是讓人民代表大會授權常委會繼續調查研究后適時通過。1987年4月11日，第六屆全國人民代表大會第五次會議作出一個決議，原則通過《村民委員會組織法(草案)》，并授權全國人民代表大會常務委員會根據憲法規定的原則，參照大會審議中代表提出的意見，進一步調查研究，總結經驗后，再由常委會審議修改通過。

就是在這種情況下，彭真委員長專門指示，請研究室對該法的可行性和代表們提出的主要問題進行深入調研，常委會根據調查研究的情況再行審議。這樣，這個艱巨而光榮的任務就交到了研究室政治組和我的頭上。

三、農民的聲音：“為什么不可以自治？”

全國人大常委會辦公廳研究室當時規格不高，只是個局級單位，但卻是在彭真親自倡議下，并報中共中央書記處批準而建立起來的。彭真給研究室工作的定位就是要研究法理，即研究立法中的重大法理問題。本來法律草案審議中的問題一般是法制工作委員會的事，常委會研究室一般不直接對法律案進行立法調研。這次彭真委員長親自把一個立法調研任務交給研究室來做，據我所知這恐怕是第一次、也是最后一次。

當時我工作不久，我根據經濟發展的狀況和地理分布，選了黑龍江省、江蘇省和四川省三個調研點。在調研中如何能反映現實的情況和客觀要求？我認為調查方法是非常關鍵的。如果像我們有些官員通常搞調研的方法，由省市官員陪同，到縣鄉找基層干部開個座談會，你要直接問他們農民能不能選舉？村民能否自治？這樣調查來的結果肯定是對村民自治和發展民主一律的反對聲音。毫無疑問，這些基層干部會講出一百個理由反對立這個法?；鶎痈刹肯蛭曳从车氖牵霞夵h和政府有很多任務都需要我們基層政府貫徹執行，“上面千條線，下面一根針”，讓農民自治，黨的各項方針政策和政府的任務就無法落實。問題被說得很嚴重。我不問他們村民是不是能搞民主自治的問題，而是讓基層干部把上級要村一級完成的各項任務給我細細說來，他們給我一下說上近20項，如征兵、收繳農業稅、交提留款、計劃生育等等。在無錫，我調查一些村里的精英如村辦企業的經理，問他們能不能自治？他們很肯定地說，為什么不可以自治？我們這些企業并沒有政府的指示和幫助，不是自己都辦起來了嗎？

我們調研小組對村民自治和基層民主也有不同的看法，我帶隊去了兩個地方寫了兩份調查報告都是支持基層民主和實行村民自治的，另一個同志帶隊去的一個地方就寫了一份不贊成的報告。我寫調查報告的方法是，沒有把調查中聽到的基層干部的意見簡單地歸納總結幾條，而是把上級政府交給村里的各項工作任務進行分類分析。根據分析，得出的結論是村民自治是完全可以的，而且也是應該的，是發展趨勢。

四、村委會是最廣泛的民主實踐

經過幾個月的調研后，1987年11月12日，《村民委員會組織法(草案)》再次提交第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議。我們的調查報告在常委會上引起了較大反響，委員們第一次看到從實踐調查中得來的分析論證報告，而且有兩種不同的意見，感到可信。彭真委員長也贊賞這個調查報告寫得好。

在法律草案經常委會小組會和聯組會議后，1987年11月23日，彭真委員長就“通過群眾自治，實行基層直接民主”發表了他的意見。他說，沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理，我們社會主義民主的健全就缺乏一個側面，即缺乏全面的鞏固的群眾基礎。至于說到群眾的議政能力，這也要通過實踐來鍛煉、提高嘛。有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。8億農民實行自治，自我管理，自我教育，自我服務，真正當家作主，是一件很了不起的事情，是國家政治體制的一項重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統習慣，實現人民當家作主，具有重大的、深遠的意義。彭真委員長的這一席講話是法律草案提交表決前發表的，次日，這個法律草案在常委會上順利通過。

今天，我們看到億萬農民實行民主的偉大創造在全國波瀾壯闊地開展起來了，起伏的村民自治制度正在廣袤的農村大地生長成一片綠色?？梢哉f，是彭真同志開掘了干旱荒蕪的土地，種下這顆民主的種子，已經生根發芽，正在生長。

（作者生前系中國政法大學教授）