政府職能視角下的農民工子女受教育權保障問題探析※

徐振華 孫學敏

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

政府職能視角下的農民工子女受教育權保障問題探析※

徐振華 孫學敏

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

保障農民工子女的受教育權是體現公民基本權利、促進社會公平正義、實現國家“包容式發展”的必然要求。但由于城鄉二元結構等體制性因素的限制，農民工子女的平等受教育權仍然存在種種困境。為此，政府應積極發揮其職能努力改變這一現狀。

政府職能；農民工子女；受教育權

隨著城市化進程的加快，大量農村剩余勞動力轉移到城市，農民工越來越成為這個時代不可或缺的一分子。在為城市建設和發展作出巨大貢獻的同時，他們勞動條件的保障卻有意無意地被社會所忽視，特別是跟隨他們外出的子女受教育問題日益成為政府心頭的一塊大病。農民工勞動條件，廣義上不僅包括對工作中的工資、安全、健康等方面的要求，而且還包括工作之外的諸如醫療、住房，特別是子女教育等方面的要求。從這一層面來講，保障農民工子女平等的受教育權是改善農民工勞動條件的應有之義。

一、保障農民工子女受教育權的重大意義

1.保障農民工子女受教育權是保障公民基本權利的要求。我國憲法第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。義務教育法第4條規定：“國家、社會、學校和家庭有依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利”。教育法第9條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”。從種種法條的規定可以看出，受教育權是我國公民的一項基本權利。農民工子女作為我國公民中的一員，當然也依法享有這項基本權利。因此，保障農民工子女受教育權不僅是實現公民基本權利的要求，也是維護憲法和法律權威性和嚴肅性的要求。

2.保障農民工子女受教育權是促進社會公平正義的要求。自從有了階級分化后，人類對公平正義的追求就一刻也沒有間斷過。馬克思主義基本原理告訴我們：經濟決定政治，政治反作用于經濟。在今天這樣一個經濟發展較為迅速的社會，公眾的權利意識不可謂不強，對社會公平正義的渴求也不可謂不高。如今，對公平正義的追求不僅局限在經濟上要縮小貧富差距，而且在政治上要追求平等地享有和保障各種基本權利。受教育權作為公民的一項基本權利，隨著經濟基礎的不斷夯實而變得更加迫切。無奈優質的教育資源在一定時期和范圍內總是有限的，身份尷尬的農民工子女的受教育權正在逐步被邊緣化。這是一個現代社會發展過程中不能避免但也不可回避的事實。因此，我們應把農民工子女的受教育權保障問題提升到實現社會和諧的高度，因為沒有公平正義就沒有社會和諧。

3.保障農民工子女受教育權是實現國家“包容式發展”的要求。“包容性增長”一詞，在2007年由亞行最早提出，其意旨在倡導機會平等的增長，尋求經濟、社會的協調發展、可持續發展。誠然，這一出生于經濟學“家庭”的新興概念將目標更多地集中在了經濟領域，而筆者認為，社會建設領域的發展則同樣離不開“包容”，甚至其意義更大。所以，所有領域的建設和發展都要本著 “包容”的原則。當前，隨著農民工數量和規模的不斷增長，農民工子女的受教育權問題也日益凸顯出來。可以說，農民工子女缺失的教育保障是其父輩權利缺失的衍生品，也是其父輩尷尬身份境遇的繼承物。我們提倡“愛國主義”、實現“中華民族的偉大復興”，試想，如果沒有國家和社會對個人的關愛，何談個人的“愛國主義”？如果沒有農民工子女個人思想文化素質的復興，又何談整個中華民族的復興？“木桶原理”告訴我們，一個國家發展的品質如何，不取決于GDP的多少，而取決于其弱勢群體的發展狀況如何。為此，作為社會建設領域的教育也必須要實現“包容式發展”。

二、當前農民工子女受教育權的不公平境遇

1.身份起點的不公。在城鄉有別的二元戶籍制度下，農民工的身份是農民，職業是工人。“農民”的身份將農民工牢牢鎖定在農村模式的社會待遇下，而“工人”的職業又將農民工置身于城市的生活范圍中。身份和職業的沖突，導致跟隨農民工外出的子女在生活、社會保障、特別是教育問題上形成了“三不管”的邊緣化狀況。眾所周知，我國的城市人口有最低生活保障、醫療保險、養老保險，有相對優質的教育資源等等，而農村人口特別是邊遠地區的農村人口除了有幾塊并不肥沃的土地外，就是差的不能再差的教學設施。農民工子女“農民”的身份注定了他們將來無論走到哪里，在制度設計上只能享受到戶籍所在地的教育資源。可是物理空間上的距離限制，使其根本無法接受。而遷入地的城市，由于財政等因素的制約，又不愿提供甚至拒絕提供教育資源。這一切源自農民工子女身份起點的不公。

2.受教育過程的不公。隨著農民工數量的增多以及對城市建設貢獻力度的加大，農民工及其子女的受教育問題越來越受到黨和政府的高度重視。一系列保護農民工合法權益的政策和措施相繼出臺，有的地方除了指定專門的公立學校接收農民工子女外，還建立專門的農民工子弟學校，以保障農民工子女的受教育權。盡管如此，在這個過程中仍然存在著一些不公的現象。一方面體現在進城農民工子女容易受到周圍老師和同學的歧視。由于農民工子女的家庭背景、成長環境、經濟狀況等方面和城市孩子存在差異，進城農民工子女在學校中很容易受到城市學生的排擠。同時，個別老師也存在歧視農民工子女的心理偏見。在缺少關懷和理解的環境中，極其容易使其產生自卑心理，不利于健康成長。另一方面體現在對學習內容的安排和要求標準上是一致的。城市學生從小就進行著各種早期教育，因此，一致化的教學安排忽略了農民工子女基礎薄弱的事實，容易使他們跟不上教學進度，甚至心灰意冷產生厭學情緒，直至退學。

3.教學資源分配的不公。對于大多數農民工子女來說，他們的上學問題大多依靠私人辦學。而從目前來講，民辦的農民工子女學校無論在老百姓的心目中，還是在政府的眼里，都顯得“低人一等”，經常“得不到社會的認可，它的存在屬于非法地位。當地很多部門都會來找它的麻煩，責令其停止辦學。所以學校的存在就像打游擊戰一樣，幾乎所有的學校都有搬遷的經歷”［1］。由于其地位的原因，在具體運行中也常常遭遇各種不公待遇，最為突出的要數教學資源。首先是經費不足。一方面，農民工子弟學校屬于私立性質，由公民個人辦學，自負盈虧，既無財政支持，也無其他來源，造成資金短缺；另一方面，面對農民工微薄經濟收入的現狀，學校收取的學費本來就不高，再加上個別家庭交不起費用和農民工頻繁的流動帶來的生源不足，學校常常是入不敷出。其次是師資不強。僅僅依靠公民個人的投入和低廉的學費，學校很難集中資金改善教學設施，提供滿意的薪金，因此也很難吸引、留住教師人才，而且迷茫的學校前景也令教師們根本沒有潛心留下來干工作的激情，造成農民工子女學校的教學質量大打折扣。

三、政府保障農民工子女受教育權的政策選擇

1.變“私人產品”為“公共產品”，解決身份問題。私人產品與公共產品最大的區別就在于：私人產品是為滿足個人或家庭需求而提供的產品；公共產品是為滿足整個社會的需求而提供的產品。當今世界，“教育在國內外被普遍認為是準公共產品，在教育資源有限的情況下，存在排他性和競爭性。但是，義務教育在全世界幾乎無一例外地被認為是純公共產品。因為，義務教育的‘強迫性’決定其不能有排他性和競爭性存在。義務教育作為公共事業，首先考慮的不是收費問題和邊際成本問題，而是社會的整體利益”。［2］農民工子女的義務教育事關國家整體的人口素質，絕非個人或單個家庭的“私事”，因此，必須將其身份定位回歸到“公共產品”上來。從當前看，政府應主要采取兩大措施：

1.加大對公辦學校的投資力度。“適當放寬條件，保證農民工子女入學的廣度，農民工子女上學以流入地全日制公辦中小學為主”［3］。與此同時，制定公辦學校接收農民工子女入學的具體細則，將公辦學校接收農民工子女入學的工作，包括接收管理、教學過程、安全、轉學、經費等統統納入制度化、程序化的軌道。

2.鼓勵和支持民間力量辦學。在我國目前公辦教育資源相對稀缺的現實條件下，不得不引入社會力量辦學。為此，首先，在合法性地位上，對達到教學標準的民辦學校，政府一定要給予扶持和承認，讓“游擊隊”變為“正規軍”，這是一種政策支持，能從信心深處給公民個人辦學以動力。其次，要適時地對民辦農民工子女學校的運作加以監督、管理，確保其合理、合法、保質、保量地完成教學活動。第三，對民辦農民工子女學校的稅收、用地、設施配置等要給予優惠、協調。最后，政府要組織培訓專業的教師人才，為農民工子女學校提供人才儲備。

（二）變“戶籍制”為“居住地制”，打破制度屏障

農民工子女的教育困境集中體現為機會不均，而機會不均的根源就是制度屏障的阻礙。形成于計劃經濟體制下、帶有明顯身份劃分色彩的戶籍制度，與今天市場經濟體制下頻繁的人口流動需求已極不相適應。但由于種種原因，目前還不具備取消戶籍制的條件，只能采取漸進式的改良，將“戶籍制”改為“居住地制”。所謂“居住地制”，就是在政府頒發居住證的基礎上，對所有居住地的農民工及其子女在社保、就業、醫療、教育等方面采取一視同仁的公共服務。這一小小的突破，從起點上將打破農民工子女教育難題的制度屏障，也將邁出農民工子女獲得平等受教育權的第一步。在此基礎上，進而可以繼續跟進“同城待遇”、“全城接納”等措施，為農民工子女的異地教育敞開前所未有的希望之門。

（三）變“擇校費”為“教育券”，化解資金難題

保障農民工子女受教育權過程中面臨最現實的就是經費問題。我國義務教育實行的是國務院領導下的“地方負責、分級管理”體制，再加上戶籍制度的實施，使得農民工子女“在流入地接受義務教育時，與常住人口相比，在教育機會的獲得、教育資源的利用方面，往往處于十分不利的境地”［4］。一些農民工家庭出于對教育機會和教育資源的渴求，不惜一切代價去爭取，“借讀費”、“擇校費”應運而生。這些費用的存在不僅給農民工家庭帶來沉重的經濟負擔，也給正處在青春期子女的心理留下了“二等公民”身份的陰影。1955年，美國經濟學家米爾頓·弗里德曼提出了“教育券”理論。所謂“教育券”也叫教育憑證。他認為：“教育券”為廣大家長和學生提供了更多選擇不同學校的機會，即政府將經費不直接劃撥給學校，而是平攤到每個學生身上，然后以“教育券”的形式發放給家長或學生，學生可以自由選擇學校并用“教育券”支付相關的教育費用；學校則以“教育券”向政府兌換等額現金。面對進城農民工子女接受教育的經費難題，我們可以試行“教育券”制。進城農民工子女在遷出之前可向戶籍所在地的教育部門申請領取“教育券”；然后在遷入地城市自由或就近選擇學校；最后遷入地學校用“教育券”向當地政府兌換現金。這樣，進城農民工子女的平等受教育權既得到了保障，遷入地學校的經費也得到了妥善的解決。

［1］［3］陳芳.農民工子女教育問題的困境、成因及對策［J］.黨史文苑，2009，（7）.

［2］高如峰.中國農村義務教育財政體制研究［M］.北京：人民教育出版社，2005:172.

［4］勞凱聲.變革社會中的教育權與受教育權：教育法學基本問題研究［M］.北京：教育科學出版社，2003:228.

責任編輯 侯 琦

C912.82

A

1672－2426（2011）01－0060－02

徐振華（1981－），男，內蒙古呼和浩特人，中共遼寧省委黨校公共管理教研部講師，研究方向：政府職能。

孫學敏（1959－），男，吉林長春人，中共遼寧省委黨校公共管理教研部教授,研究方向：公共管理。

本文為2010年遼寧省社科規劃基金項目“政府在改善農民工勞動條件中的職能定位”（編號：L09CSH033）的階段性研究成果。