公民參與視閾下的人民建議征集制度

高 艷

（北京師范大學公共管理系，北京100875）

公民參與視閾下的人民建議征集制度

高 艷

（北京師范大學公共管理系，北京100875）

人民建議征集制度是公民有序政治參與的重要途徑，它形成了一套完整的運作系統。但作為政府主導的民意表達渠道，由于其組織化動員的參與方式和精英壟斷的參與者格局，人民建議征集是一種漏斗型公民參與。相信和尊重民智，避免精英壟斷，暢通公民與政府的零距離接觸渠道，提高政府的回應能力，建立多中心的直接參與格局，是克服漏斗型參與的關鍵。

公民參與；人民建議征集；漏斗型公民參與；民主權利；雙向溝通

我國一直強調公民的有序政治參與，并把它作為推進中國特色民主政治的重要內容。人民建議征集制度作為一種公民有序政治參與的實現形式，是典型的亨廷頓所說“平民試圖影響政府決策的活動”。[1]東部H省作為人民建議征集實施的先行省份，在1992年建立了人民建議征集制度，并作了一系列的制度安排，以期推動政府與公民的良性互動，增強政策的有效性與合法性，從而促進社會生活的和諧與安定，它在人民建議征集的發展方面有較強的代表性。因而本文以H省為樣本，介紹人民建議征集的制度安排，分析其作為公民參與方式的特征，以期推動公民參與的發展。

一、人民建議征集的制度安排

公民參與理論的先驅謝爾·阿斯汀認為，“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮?！盵2]社會主義市場經濟和社會主義民主政治的發展呼喚民意表達制度的創新，充分反映民意、廣泛集中民智，是繼續推進地方改革和開放事業的內在要求。人民建議征集制度作為無法掌握權力的民眾表達意見的制度安排，是黨和政府設立專門機構，公開征集人民對當地乃至全國的政治、經濟、文化和社會管理等方面決策建議的制度。

1992年，H省頒布《關于建立人民建議征集制度的意見》，確立了該省人民建議征集制度的具體安排。通過建立征集網絡、開辟征集渠道、確定征集內容和激勵因子、規范建議的處理等，該省人民建議征集形成了一套完整的運作系統。

1.征集網絡。征集網絡是由上而下的各級征集機構形成的運行系統。征集機構是具體負責人民建議征集的國家機關，該機構的設置、人員素質狀況、辦事效率關系到此項制度的有效運行。H省于1993年初在省信訪局設立人民建議征集辦公室（以下簡稱征集辦），負責征集社會各界對省內經濟、政治、文化和社會生活等方面的意見和建議。又相繼在11個設區市分別相應建立了征集辦。這種從上到下的機構設置，基本上形成了以省人民建議征集辦公室為龍頭，以各市征集辦為主體，向基層延伸的人民建議征集網絡。

2.征集渠道。H省積極拓寬征集渠道，采用多種形式，主動征集、廣泛吸納建議。首先，采用傳統的征集渠道。在征集辦成立伊始，他們通過新聞媒體向社會公布辦公地址和電話號碼，人民群眾可以根據便利情況自由選擇建議方式，可以來信、來電或者來訪。其次，加強與人大、政協代表和專家學者的聯系。高質量的建議源主要集中在各級人大代表和政協委員、專家獻策團成員、研究機構人員和高校教師等人員中。為了發揮這些人的優勢，H省通過發征集建議信件、召開相關人員座談會、發賀年卡、電話聯系、走訪等方式，與這些人員建立并保持密切聯系。最后，互聯網征集?；ヂ摼W征集不僅信息量大，易于獲取，而且質量高，是一條重要征集渠道。

3.征集內容。征集內容的針對性是征集制度有效落實的重要條件。H省將征集制度定位為服務于領導決策，因此，H省人民建議征集始終緊密圍繞省委、省政府的中心工作，動員和組織社會各界人士建言獻策。H省人民建議征集辦公室每年收到的建議內容既涉及政治、經濟、教育、農村等宏觀問題，也有政府應推行垃圾分類回收、加強某處文物保護等具體建議。

4.征集的激勵因子。激勵對于激發公民參與積極性和主動性、獲取高質量的建議有著不可忽視的作用，對提高公民參與水平至關重要。H省主要運用了三種激勵因子推動建議征集的發展：一是及時、認真回應建議人的建議，堅持來信必復，保護建議人的積極性。二是采取考核措施，挖掘征集網絡的潛力。2003年H省征集辦制訂了《關于人民建議暨信訪信息工作的考核辦法》，各地也相應制訂了考核辦法。在考核制度的推動下，當年H省征集辦整理各級征集辦提供的人民建議22期，占全年整編期數的一半以上，收效顯著。三是采取獎勵措施。2006年開始實施優秀人民建議獎勵辦法，對優秀人民建議進行有償采用和獎勵，給予建議者600元到1萬元不等的獎勵。

5.征集建議的處理。建議處理是人民建議征集制度的關鍵環節。1995年H省征集辦制訂了《H省征集人民建議工作規程》，對建議的處理做出了嚴格規定，使人民建議處理納入了制度化軌道。H省征集辦區別不同情況，對建議做出不同的處理：一是篩選價值較高的建議，摘編內刊《人民建議》，直接上報省委常委、省政府副省長，并根據建議內容選擇主報領導1至3名，領導批示后，按領導意見，及時轉承辦單位落實，并限期匯報結果，這是處理人民建議的主渠道；二是對涉及工作范圍較窄且很具體的建議，整理《情況報告》，根據內容選擇1至2名領導上報；三是對直接針對省委、省政府部門的建議轉有關部門處理，要求限期反饋處理結果。

二、公民參與的漏斗型特征

在人民建議征集的公民參與過程中，不同群體數以萬計的建議進入信訪系統，通過信訪系統的篩選，少數的建議進入領導和相關政府部門的視野，最終只有極少數會對政府決策或部門行為有一定的影響。筆者將這種參與定義為漏斗型參與。漏斗的頂部是廣大人民群眾對政治、經濟、文化和社會的各種看法和建議，漏斗的上部是少數人民群眾通過參與渠道有針對性地向政府提出的建議，漏斗的下部是根據需要通過篩選被政府采納的建議。這種參與過程跟漏斗的篩選非常相似，入口闊，信訪系統的篩選居于漏斗的中間，經過它的過濾，少數建議進入下一個流程，過濾出來的建議相對于入口的建議是非常少的。漏斗型參與特征明顯，具有典型的轉型期特色。

1.政府主導的民意表達渠道。人民建議征集的公民參與方式由政府主導，建議征集的主動權和決定權掌握在政府部門手中，征集時間、征集內容與主題、征集的處理以及建議成為領導決策參考的標準等都掌控在政府部門手中。而這種掌控權是信訪部門具體實施的，接受和處理人民建議是各級各類信訪機構的重要工作內容，即人民建議征集制度是在信訪體制框架之內進行的。在這種體制下，政府制定參與規則，控制整個過程，存在兩大局限：第一，重視權利救濟，而忽視人民建議征集所代表的民意表達工作?，F行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個方面，一是民意表達，即政治參與，二是權利救濟。在現行的信訪體制下，權利救濟的傳統信訪職能仍然是信訪部門的主要工作，“是當前信訪制度表現最為突出的功能”，[3]也是評價其工作成效的主要內容。根據調研情況看，一些地方和部門不能正確處理權利救濟工作和人民建議征集工作的關系，對人民建議征集工作重視不夠，認為是一項軟任務，不認真履行職責，沒有納入信訪整體工作部署，在實際工作中有弱化現象；有些地方雖然掛著人民征集辦公室的牌子，實際卻沒有人從事這項工作，即便有人負責，因為綜合處或者辦公室本身工作繁忙，往往沖淡了人民建議征集工作。第二，信訪部門存在技術能力和權力局限。在有價值建議的選擇上，人民建議征集辦公室由于缺少對相關部門實際工作的了解，僅憑個人經驗篩選建議，可能忽視對部門工作有價值的建議；在建議的落實上，對于一些部門不落實建議或者落實不到位的行為，由于人民建議征集辦公室權限的限制，它不能對相關人員進行責任追究，這樣就會使建議失去其存在的價值。

2.組織化動員的參與范式。組織化動員是我國政治領域的一大特色，也是我國現階段應用廣泛的方式。它以自上而下強有力的組織網絡、持續的宣傳教育和獎勵等方法和技術，激發公民的政治熱情和建議欲望。首先是發布政令。H省制定了關于人民建議征集的政策性文件，例如《關于建立人民建議征集制度的意見》、《H省優秀人民建議獎勵辦法》等；省人民建議征集辦公室定期向省各級黨委和政府下發征集人民建議的文件。其次是領導動員。省委、省政府的相關領導人就人民建議征集工作做出專門批示，提出征集主題。再次是利用征集網絡。以省征集辦為主帶動11個設區市人民建議征集辦公室，形成從上而下的整體化組織動員網絡。組織化動員范式首先就說明了參與的被動性，它不是公民參與意識覺醒的主動參與，反映出公民的參與程度低，參與的積極性不高，這與制度征集的內容有關。H省主要將領導批示作為征集主題進行公布，雖然突出征集工作的針對性和實效性，但與公民息息相關的民生方面征集建議少，公民參與熱情不高。另外參與途徑的單一和不便利也是造成公民參與主動性不高的原因。其次，這種依靠黨令、政令的運作模式，在短時間內的效益雖然顯著，但生命力不強，而且可持續性差。最后，組織化動員的參與范式重視長官意志，容易出現忽視公民權利和利益的傾向，也會導致唯上和政治依附的結果。

3.精英壟斷的參與者格局。H省人民建議征集工作的參與者來源廣泛，提建議的有工人、農民、教師、學生、專家學者、公務員等各方人士，但并不是所有建議者提出的所有建議都會進入決策者的視野。分析2006年至2010年的數據，從內刊《人民建議》刊發建議的作者所在單位的類型來看，省直政府部門、市縣政府部門、人大政協、政府研究機構（包括自然和社科研究機構，黨委和政府直屬部門的研究室）以及高等學校是被內刊《人民建議》采用建議最多的作者來源單位。其中市縣政府部門建議者比例是29.8%，政府研究機構建議者比例是22.3%，人大政協建議者比例是17.1%，省直政府部門建議者比例是11.9%，高等學校建議者比例是8.2%，行業協會和基金會占1.5%，其他9.2%。通過以上數據不難發現，有影響力的建議者群體是一個精英群體，主要表現是公務員比例高，是該群體的大多數。這些人文化層次高，掌握體制內信息資源，提出的建議無論從質量要求還是可接受性方面都遠遠超過普通民眾。在現實中,由于官僚制運作機制日趨復雜，“現代政治已經遠遠超出普通公民伸手可及的范圍,使之產生對政治的無力感和疏離感。政治冷漠的蔓延加大了普通公民與精英之間的距離,把政治更加推向精英那里?！盵4]精英壟斷參與反映了人民建議征集作為公民參與決策渠道的相對封閉性，現階段這種參與的作用處在局限于激發體制內活力的階段。更令人憂慮的是，精英化群體往往關注的問題具有傾向性，不一定代表公共利益，“參與者經常代表的是現存有組織的群體的需要，表達著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益。”[5]

三、多中心直接參與格局的構建

在漏斗型參與中，公民與領導和眾多的政府部門并不能直接接觸，信訪系統在其中起著中介的作用，它決定哪些公民的建議能進入領導和相關部門的視野，因而信訪系統及其人員就成為公民參與程度和建議質量的關鍵因素。這種非直接接觸的漏斗型公民參與，首先會影響參與效率。大量的建議進入征集辦，篩選過濾工作是繁重的；其次影響參與質量。信訪人員由于自身知識和能力有限，不可能完全了解所有部門的工作，另外篩選標準是否科學、篩選程序是否嚴格、篩選方法是否得當都事關篩選質量，從而影響公民參與質量；最后影響公民參與熱情。參與的間接性和建議的過濾以及少回應或者不回應都阻礙了公民參與熱情。因而，只有打破漏斗型參與，建立多中心的直接參與格局，才能促進公民參與的發展。

1.建立公民與政府零距離接觸的渠道。公民與政府的零距離接觸有利于建議篩選的專業化，能提高參與質量，保持公民的參與熱情，克服漏斗型參與的缺陷。隨著社會的發展，公民意識的增強，政府服務理念的深入，尤其是科技的進步例如網絡的發展和電子政務的建立，公民與政府的零距離接觸已經完全成為可能并逐步實現。公民與政府的零距離接觸應從兩個方面入手：一方面是與政府職能部門的接觸。公民的建議大多數是針對職能部門的具體建議，建立兩者間的直接接觸，有利于節省成本，有利于篩選的專業化，使建議更具針對性和有效性。在這個層次的接觸中，信訪部門需要承擔督促的作用。另一方面是與領導的接觸，這個主要涉及到政府宏觀管理方面。主要包括通過咨詢會發揮專家的決策參謀作用和通過信訪部門征詢集中公民的建議。網絡和電子政務是零距離接觸的未來主要途徑，公民可以通過互聯網與領導在線交流，通過郵件表達建議，也可通過政府網站提交建議。

2.相信和尊重民智，實現從為民做主到由民做主的轉變。人民建議征集制度的目的是讓公民參與公共事務管理，真正實現由民做主。人民建議征集的公民參與，前提是相信和尊重民智,避免精英壟斷。在H省人民建議征集制度中，不同人群在使用這一渠道進行政治參與的過程中表現出明顯的不平衡性，精英參與群體的建議使參與富有效率，而普通民眾由于不掌握充分的體制內信息，而且缺乏提出有效建議的技術和技能，所以很多建議沒有能夠進入領導者決策視野。下一步一方面要繼續保持這一制度對精英人群的激勵和吸引作用，另一方面要不斷擴大普通公民參與的有效性。實現這一目標除了有賴于渠道建設和制度建設外，一個重要方面就是相信民智，尊重公民的主體地位。要相信和尊重民智，喚起公民參與的愿望和熱情，確立和尊重公民參與主體地位，形成公民參與的主動精神，使有序的政治參與既是廣大人民的民主權利也是人民實現民主權利的基本途徑的觀念深入人心，并轉化為人民有序政治參與的自覺行動。政府相信民智、尊重民智，需要建立各種途徑以激發民智、吸納公民建議，以逐步實現由“為民做主”向“由民做主”的轉化。

3.政府增強回應能力，形成公民參與的雙向溝通機制。公民參與是一個政府和公民的雙向溝通過程。人民建議征集制度要實現其初衷必須實現公民和政府的積極互動：一方面，人民通過有序政治參與，表達和傳遞自己的愿望、需要和利益，監督公共行為；另一方面政府也通過人民建議征集這樣一種溝通機制把自己的意志和決策表達出來，以尋求公眾的理解、認同和支持，實現政府決策的民主化和科學化，進而實現公共利益的有效整合。公民參與的成功既取決于公民的參與意識和參與水平，也依賴于政府的回應能力。在建議征集中，公民參與熱情不高，一個非常重要的原因是政府的不回應或者回應不及時，很多公民的建議石沉大海，杳無音信。政府的冷漠導致公民對參與的冷漠，“公民的冷漠會使得不負責任的政府權力更為擴大，進而加重人民的無助感，使得他們更為冷漠。”[6]因此，政府要增強回應能力，提高回應水平，從根本上保障公民的參與熱情?！爸挥型ㄟ^復興民主及公民身份中的參與維度，重塑積極的富于公共精神的公民，并以此為基礎建立一套有助于公民通過自由平等的對話和討論直接參與公共事務的民主機制，才能實現社會的進步和人類的自由平等。”[4]提高回應水平可從增強政府回應意識、積極建立以電子政務為載體的回應方式、拓寬回應渠道等方面入手。政府回應能力的提高，還“需要從整個政府管理和政策過程的角度來分析”。[7]

在人民建議征集的過程中，只有打破單線的漏斗型參與渠道，建立多個中心的直接接觸渠道，充分相信并尊重民智，才能使公民能夠影響決策，從而實現公民參與向公民控制的進化。

[1][美]亨廷頓·納爾遜.難以抉擇發展中國家的政治參與[M].北京:華夏出版社,1987:5.

[2]Sherry Arnstein.A ladder of citizen participation[J].Journal of American Institute of Planners,Vol.35,1969.

[3]傅江浩.我國信訪制度分析與改革[J].湖北社會科學,2009，(12).

[4]萬健琳.參與式民主理論述評:基于公民身份的政治[J].國外社會科學,2010，(1).

[5][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].北京:中國人民大學出版社,2005:23.

[6][加]查爾斯·泰勒.公民與國家之間的距離[J].二十一世紀,1997，(4).

[7]顧訓寶.十年來我國公民參與現狀研究綜述[J].北京行政學院學報,2009，(4).

D621.5

A

1002-7408（2011）12-0026-03

高艷（1979-），女，湖南衡陽人，北京師范大學管理學院博士研究生，石家莊經濟學院講師，研究方向：政府管理與創新。

[責任編輯：張亞茹]