政府主導型生態建設的地方實踐
——以陜西X縣退耕還林政策實施過程為例

馬 娟，付少平

（西北農林科技大學人文學院，陜西楊凌712100）

政府主導型生態建設的地方實踐
——以陜西X縣退耕還林政策實施過程為例

馬 娟，付少平

（西北農林科技大學人文學院，陜西楊凌712100）

中國生態建設工作帶有鮮明的自上而下的“政府主導型”色彩。在生態建設的實踐中，地方政府是集“代理型政權經營者”和“謀利型政權經營者”雙重角色于一身的行動者。而地方政府權力運作的結構背景——壓力型體制與非程式化的鄉土社會——也決定了地方政府可以通過正式的官僚體制制度實現對下級政府的動員，但是又必須通過某些非正式的策略來完成任務以應對上級檢查。

生態建設；政策實施；壓力型體制；權力運作；地方政府實踐

一、問題的提出及研究方法

1.文獻回顧及問題的提出。對地方政府角色與行為的研究一直是中國學術界研究的熱點，學者們先后提出了“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場主義”、“村鎮政府即公司”以及“政權經營者”等觀點。[1]這些概念都反映了改革后由于國家權力在地方的回撤以及地方自主性增強，地方政府角色發生轉變的客觀事實。楊善華、蘇紅（楊善華、蘇紅，2002）在分析了在張靜提出的“政權經營者”概念的基礎上進一步區分了“代理型政權經營者”和“謀利性政權經營者”兩個概念,認為在市場轉型過程中鄉鎮政權的角色從“代理型政權經營者”轉向“謀利型政權經營者”。[2]回顧國內外研究文獻，不難發現國內外學者多是在“國家—社會”理論框架中來理解中國的鄉村治理，研究視野往往局限在鄉（鎮）和村的互動上，將鄉鎮政府看作國家政權的代表，將村民自治看作市民社會的象征。他們關注的是20世紀以來轟轟烈烈的國家政權建設運動對傳統鄉村社會的沖擊以及鄉村社會面對外部沖擊的自我調適。但是這種簡單地將國家和村落社區置于兩極的兩分法常常會遮蔽了許多鄉村社會中的真實圖景，而且這種兩分法也沒有看到，在現代化過程中國家政權內部不是鐵板一塊，在國家科層制內部也分化出許多不同的利益集團，這些不同級別的政府代表著中央和地方不同的利益訴求。

另外，還有一部分學者探討了鄉鎮政府的權力運作邏輯，例如孫立平(孫立平、郭于華,2000)通過對華北一個村莊定購糧收購過程的分析提出了“正式權力非正式運作”。[3]吳毅(2007)通過對一個小鎮政府“擂”和“媒”等權力運作技術的展示，再次鮮活地呈示了基層干部與農民互動時的“正式權力的非正式運作”。[4]這些研究都是通過選取一些典型的事件，在對事件的動態還原中來分析基層政府在鄉村社會中權力運作的策略和技術。但是這些研究卻未對權力“非正式運作”的結構性背景進行深入考察。而且研究者的研究旨趣和關懷不同決定了所選取的事件不同，在不同的事件中地方政府的行動邏輯也必然會有差別。研究事件、研究對象的不同必然也會造成研究者最終的結論會有差別。大部分的研究者都是將目光集中在“收稅”、“計劃生育”、“招商引資”等地方政府的硬任務中，卻很少關注類似“退耕還林”、“文化建設”的軟任務。在這些由政府主導的軟任務中，地方政府又有著怎樣的行動邏輯既有的研究或者沒有關注到，或者只是粗略地談及。

有學者認為我國生態建設具有很強的政府行為色彩，“危機應對”與“政府直控”構成了我國“政府動員型環境政策”的核心特點。[5]本研究即試圖以退耕還林這一具體政策在農村地區的實施過程為軸線，來探討在中國目前的政治結構和鄉村社會結構中地方政府所扮演的角色以及他們的行動邏輯，以此來達到對國家政策實施過程的真實理解。

2.研究方法與田野概況。本研究采用的方法在較廣泛的意義上屬于實證研究,而采用的方法主要是參與式觀察。由于調查時間的限制，筆者并沒有親身經歷退耕還林的全過程，但筆者于2010年11月，2011年3、6、7月在X縣A鄉進行了直接觀察，可以說親歷了退耕還林實施的部分階段。同時,本研究屬于個案研究,也許通過個案研究得出的結論無法在中國農村復雜的情況中得到普遍印證，然而本研究也沒有試圖得出一個能推論到全國的結論，只是希望能夠為我們更好地理解生態建設實施的真實情況做出一點努力。

X縣地處陜西省東南部，在行政區劃上屬于安康市，位于漢江上游。地形以山地為主，水資源豐富，有“八山半水分半田”之稱，經濟以農業為主。全縣轄46個鄉鎮，810個行政村，總人口93.93萬人，其中農業人口73萬人，耕地面積173萬畝，其中25度以上坡耕地93.2萬畝。2009年全縣國民生產總值31.6億元，人均產值3346元，工農業總產值268906萬元，全年地方財政收入10771萬元，經濟發展水平在陜西省排名較靠后。X縣從1999年開始試點退耕還林，截止到2009年，全縣共完成工程造林48.99萬畝，其中退耕造林23.67萬畝。退耕還林工程涉及該縣45個鄉（鎮），580個行政村，10萬戶，36.7萬人。

二、壓力型體制下地方政府的實踐

榮敬本(榮敬本等,1998)在總結當前農村政治體制和行政體制特點的基礎上提出了“壓力型體制”概念，認為隨著改革開放放權讓利的實施,國家管理體制開始從傳統計劃體制下的集中動員型向分權壓力型轉變,具體表現為分層化的政治承包制,在這種壓力型體制中,任務和要求被分解成為一個個具體的目標,自上往下一層一層地分配給各下級政權組織與部門。[6]壓力型體制是地方政府實踐活動的重要結構背景，以下筆者將詳細說明在這樣的結構背景中地方政府是如何實施退耕還林政策的。

1.落實任務的策略：目標責任制。在壓力型體制中，地方政府也將中央的各種任務區分為“硬任務”與“軟任務”來對待，對于起一票否決作用的“硬任務”，地方政府往往竭盡全力不惜一切代價完成，而對于“軟任務”則是選擇性的執行，軟任務更像是一個政治口號。但是，正如申端鋒 (申端鋒，2007)所指出的“在稅費改革以后，地方政府，尤其是基層鄉鎮政府，既沒有成為服務型組織,也不是無所事事,而是在實踐中對自身職能重新進行了定位,將原來的軟指標當成硬指標來搞，也就是將軟指標硬化”。[7]

在稅費改革以前，X縣的鄉鎮政府和全國大多數鄉鎮一樣是將“刮宮引產,催糧要款”這樣的硬指標作為政府的主要職責。但是在2005年以后，隨著安康市“生態立市”發展戰略的確立，生態建設開始被提到地方政府議事日程，由原來的軟指標變成了“中心任務”。為了確保X縣退耕還林工程的順利實施，X縣政府成立了由主管林業工作的副縣長任組長，林業、財政、計劃、審計、監察等部門為成員的林業重點工程領導小組和退耕還林辦公室，由林業局副局長任退耕還林辦公室主任，由各鄉鎮黨政一把手直接負責的組織機構。每年三月，X縣政府要召開全縣林業工作會議，總結上一年度工作完成情況并對當年的工作進行安排，筆者在調研中參加了2011年的會議。在這次會議上，縣林業局局長在作動員講話時強調：“退耕還林工程是國家實施西部大開發、治理生態環境、建設山川秀美的一項重大措施，是切實解決農民要經濟效益和國家要生態效益的有效途徑，各級鄉鎮黨委、政府一定要從講政治的高度來認識和對待退耕還林工作，堅決把這項功在當代、利在千秋的事業抓緊抓好?！笨h林業局局長將退耕還林工作“政治化”的過程更像是在編織一個政治口號,但即便如此,它還是具有威懾力和動員力,因為在中國的政治體制中,一旦事件上升到政治任務的高度就變成了一個不計成本、不講代價、必須完成的工作,沒有任何討價還價的余地。

除了以這種帶有強烈政治色彩的話語來動員干部以外，X縣還與各鄉鎮簽訂了目標責任書。對于這種目標管理責任制學術界也存在很多爭議，王漢生等學者認為它是“在當代國家正式權威體制的基礎上創生出的一種實踐性的制度形式”。[8]在實踐中,目標管理責任制是以指標體系為核心,以責任體系為基礎,以考核體系為動力,它在權威體系內部以及國家與社會之間構建出一整套以“責任—利益連帶”為主要特征的制度性聯結關系。具體而言，每年，國家會將當年的退耕還林指標下達到各省，再由省上根據全省的情況分配到各市，然后由市退耕還林辦公室編制全市的退耕還林計劃并將指標下達到各縣退耕辦，同時縣退耕辦與市林業局簽訂退耕還林任務書，縣林業局局長為第一責任人，退耕辦主任為直接責任者，任務完成情況列入當年的年度工作考核。然后由縣林業局退耕辦再與鄉鎮林業所簽訂目標責任書。

在縣政府的動員和任務壓力下，A鄉對于退耕還林工程也表現出了很高的政治熱情。A鄉鄉長在縣里開完林業工作會議回到鄉鎮后，立刻組織鄉鎮黨政領導干部開會，并公開表達了他的態度。

從以上的分析可以看出，雖然改革開放以來，中央對地方政府的控制比計劃經濟時期有所減弱，但是通過目標管理責任制以及任務的層層分解，中央對于地方政府依然保持著強大的動員力。特別是稅費改革后，地方政府通過對自身角色的再界定，將原本不重視的軟指標硬化，退耕還林工程就這樣進入到了地方政府的“中心任務”中。而地方政府對于退耕還林所表現的熱情，一方面是行政壓力的結果，另一方面與地方政府的自身利益有關。這種利益不僅僅是地方政府官員的政治前途，還有退耕還林所涉及的國家補助和上級政府的財政支持。

2.通過檢查驗收的策略。在壓力型體制與目標管理責任制下,自上而下的目標責任制確定的利益關聯使得上級總是更為關注政策實施的結果,于是檢查就成為對下級工作進行監督、確保工程順利完成的重要手段。

在整個退耕還林工作中，檢查驗收也是重要的一環，它不僅關系著地方政府這一年的工作成績，而且直接關系著下一年的退耕指標和補助的兌現。2008年國家開始對退耕還林工程進行階段檢查驗收，按照《陜西省退耕還林檢查驗收暫行辦法》規定，檢查由地市縣聯合自查上報，省上抽查驗收。為了確保此次檢查驗收通過，X縣出臺了《關于當前退耕還林工作的緊急通知》，通知中要求“各鄉鎮、辦事處要立即組織人力到各村對已退耕地塊進行一次全面檢查，6月中旬縣上將組織檢查組到各鄉鎮辦進行復查，在復查中若發現有沒有完成任務、沒有按作業設計退耕還林、還林不退耕等情況的，一是立即收回退耕還林兌現卡，取消全鄉面積另作安排；二是責令鄉鎮辦一次性追回兩次栽植的苗木款和已兌現的糧食和管護費。”

對于當時的檢查過程，陪同上級檢查的縣林業局干部L的說法是：接到上級檢查驗收通知后，縣林業局首先召開了會議，在這次會議上林業局領導對檢查驗收工作做了明確的指示和安排，就是要求大家要高度重視，務必要通過這次檢查，當時L被分到A鄉進行檢查。對于檢查工作，L是這樣說的，“對于這種國家的檢查驗收，縣上肯定是非常重視的，不能出一點問題，所以自查就是非常有必要的，我們首先要心里有底，上面來檢查的時候才能把人家帶到可以檢查的地方?！鄙霞墎頇z查前的這場自查活動，就是地方政府的摸“底”，“自己的家底一定要清楚?！薄班l上也不容易，現在農民都不好說話，你跟他講退耕還林政策，他就聽到國家有補助，樹栽了不管護，（樹）都死了不關他的事，他關心的是自己的補助,補助沒拿到就要上訪?！薄暗菄矣忠獊頇z查，我們不想點辦法這事情沒辦法（弄）?！盠所說的“辦法”就是一方面要求鄉上一定要把重要區域的工作做好，另一方面就是所謂的要“好好招待”。L說縣上給鄉鎮開會時說這次國家來檢查的招待費用由各鄉鎮先墊，最后再到縣里報銷。但是事實上在中央檢查組來之前各鄉鎮都先從縣財政上預支了一部分財政經費，名義上這部分經費是用于購買補植樹苗和招待上級檢查，至于這部分經費實際用于什么地方以及實際用了多少，筆者無處了解。

從科層制的設計來看，縣政府作為鄉鎮的直接領導，對鄉鎮工作具有指導和監督的職責，對于鄉鎮政府在政策實施中的錯誤做法必須予以糾正，確保中央政策的貫徹落實。從縣政府的實際做法來看，在面對中央的檢查時，縣與鄉鎮的目標是一致的，對于鄉鎮在退耕還林中存在的問題，縣林業局是了如指掌的，但是為了能順利通過檢查，縣政府往往對下面的做法采取默認的態度，甚至有時候是一種鼓勵的態度。在面對更高一層權力時，地方各級政府都會從自身利益出發，達成“共識”，這樣的“共識”是縣政府和鄉鎮政府都心知肚明的，甚至縣政府出于“體諒”下級的考慮，會給予一定的支持。

三、運作于鄉土社會中的地方政府

費孝通先生（費孝通，2006）在對傳統中國政治進行分析時提出了“雙軌政治”的概念，他認為在傳統社會中存在著自上而下的皇權統治和自下而上的紳權統治，縣以上是通過正式的官僚機構來實現政治整合，縣以下則是通過鄉紳利用私人關系來實現社會整合。[9]新中國成立后的一系列運動，雖然讓傳統社會中的士紳一層徹底消失，但是鄉土社會中的非正式邏輯卻有著強大的生命力。孫立平對于“正式權力的非正式運作”是這樣解釋的:“在正式行政權力的行使過程中,基層政府官員對正式權力之外的本土性資源巧妙地利用,即將社會中的非正式因素大量地運用于正式權力的行使過程之中,從而使國家的意志能夠在農村中得到貫徹執行。”也就是說,“非正式運作”主要體現在鄉鎮權力借用了與國家正式制度相對立的民間社會中的行為策略與方式。

退耕還林政策的實施和落實，離不開縣、鄉、村和村民的在場。正如戈夫曼所說“整個社會就是一個舞臺，所有人不過是這舞臺上的演員”,而這場演出的場域就是農村這樣一個充滿著非正式邏輯的舞臺，要想把這場戲演好，就必須熟知這些非正式的邏輯并且遵從這些邏輯。筆者在調查退耕還林時常聽鄉干部說這樣一句話：“跟農民打交道就是一門學問，不懂這門學問，就可能出事，釀成亂子?！痹诨仡欉@方面的事例時，A鄉的鄉長說：“我們各個鄉鎮上都在總結教訓。特別是現在國家非常重視農民問題，我們許多鄉鎮干部做工作時對農民只有哄著、勸著，不能逼，逼急了容易出事情，現在不是講嘛，建設和諧社會，穩定最重要?！彪m然縣上可以用科層制的行政命令手段和目標責任書來動員鄉鎮完成任務，但是，對于農民、對于村干部卻沒有這種科層制的壓力，而且退耕還林本來就是采取農民自愿的方式，鄉干部要動員農民就必須采用一些非正式的方式，比如說在宣傳時，要注重講退耕還林對農民自身能帶來什么樣的經濟利益，在確定退耕還林的樹種時要選擇能帶來經濟效益的經濟林，在一定程度上還要給農民開“政策口子”，允許他們在退耕地里套種糧食作物。在農民看來，這種“政策口子”是給自己退耕的補償，是正當合理的。一旦政府出爾反爾，把這“口子”收了，農民就覺得“不公平”。既然上面不“通情達理”，自己又沒有別的辦法，其結果往往會出現劇烈沖突。

筆者2010年3月到A鄉調查時，鄉政府恰好接到縣上領導準備來檢查退耕還林工作的通知。為了迎接縣上的檢查，鄉上決定先做一次自查，筆者隨同副鄉長W到某村進行檢查。到村里后，W先和村長溝通了一下，內容主要是說縣上這次檢查能否通過關系到今年退耕還林補貼的兌現，不能因為一點小問題導致檢查通不過，補貼兌現不了，這對本村農民都是損失，對缺樹、死樹的地方盡快補上，要有什么困難就提出來，一起想辦法解決。隨后，村長陪著我們到退耕還林的山上去看，在幾處地勢稍平的退耕地里種著油菜等作物，一些去年種的桑樹和油茶樹已經死了，還有一條原本在設計中的溝里沒有種樹，W沒有說話，只問了一下是屬于誰家的地。之后村長請我們到他家里去坐坐，W開始與村長閑聊，快走的時候，W說：“老哥你當村長這兩年，咱村里什么工作都走在前面，你這么支持我們工作，鄉長跟我都非常謝謝你，這一回你肯定也不會讓我們為難的，那幾戶我就不去了，你回頭跟他們吱（說）一聲。”W后來跟我說：“縣上來檢查也很少親自去看，更何況那幾處問題也不是很嚴重，沒必要太較真了，下面什么樣縣上也知道一二?！痹赪看來，以后還有許多工作需要村長配合，沒有必要因為這點問題與村長不合。

在村民選舉制度日益健全的今天，鄉上對村干部再也不能像以前那樣直接任命，從而對村干部具有很強的控制力。但是農村許多工作的開展鄉上都不得不依靠村干部的配合，鄉領導不能像對待鄉鎮干部那樣用科層制的行政動員手段，只能依靠鄉土社會的邏輯，就是相互給面子。在這樣的邏輯中，鄉干部不再把自己定義為國家的干部，自己是在執行公務，而是稱呼對方為“老哥”，“老哥”是在幫“小弟”一個忙，“老哥”也不應該讓“小弟”為難，“小弟”他日也會給“老哥”幫忙，這樣就把公事變成了私事。利用私人的交情讓對方礙于面子不得不配合，而對未來的預期也讓鄉鎮干部對工作不會過分要求，有些事要就不能太較真，要“睜一只眼閉一只眼”。這樣的邏輯是鄉土社會中“隱藏的文本”，要想順利把工作完成就必須熟知這些“隱藏的文本”。

四、地方政府在“退耕還林”中的雙重角色

如前所述，楊善華、蘇紅認為在市場轉型過程中鄉鎮政權的角色從“代理型政權經營者”轉向“謀利型政權經營者”。但是，在這種政府主導型的生態建設實踐中，我們發現地方政府是集“代理型政權經營者”和“謀利型政權經營者”雙重角色合一的行動者。一方面作為國家行政序列中的一層，地方政府是國家權力的代理人，必須與中央保持高度一致，“保護生態環境”是退耕還林政策在中央層面上的合法性基礎，地方政府無論在匯報工作還是在出臺政策時，首先要表明的就是退耕還林的生態效益。這時,我們可以說地方政府的角色是“代理型政權經營者”。但是另一方面，作為地方經濟主導者的地方政府還是經營地方發展的主角，地方政府又有著自己的“發展焦慮”，只有將中央的生態話語納入地方的發展話語和農民“脫貧致富”的要求中，將生態建設與經濟發展結合起來才能調動起地方政府工作人員的積極性。而國家每年對退耕還林工程的投資或許也是地方政府積極行動的另一個原因?！吧鷳B建設”已經成為地方政府發展經濟謀求自身利益的外衣，為地方政府參與市場、發展綠色產業提供了合法性基礎。這樣一來,地方政府就順理成章的將國家生態保護賦予的干預地方社區的權力轉化為經營地方發展的權力。這時,我們注意到地方政府又是“謀利型政權經營者”。

至于地方政府的實踐邏輯，筆者認為應當回到地方政府所處的場域中來理解，地方政府必須同時面對自上而下的壓力型體制與自下而上的非程式化鄉村社會。從制度設計來看,地方政府是國家科層體制的組成部分,處于榮敬本所概括的“壓力型體制”之中，上級布置的任務沒有商量的余地，必須完成。但是縣級政府又會通過對中央的政策進行再界定，使中央的政策更符合地方的利益，使工作在實際中能更加順利的開展。當更高一層的權力來檢查工作時，縣級又會理解鄉級的困難，對鄉政府的某些行為又會采取默認甚至是鼓勵的態度，他們的目的是一致的，要“同心協力”通過檢查。同時，地方政府退耕還林的實踐場域又是一個充滿了非正式邏輯的鄉土社會。這種鄉土社會有自己“隱藏的文本”，所以鄉政府為了給農民退耕補償，必須給他們開“政策口子”，否則農民就會覺得對自己不公平。而在鄉鎮干部要求村干部給予配合時，面子關系也發揮了很大的作用。鄉鎮干部正是利用這些非正式的邏輯，實現了正式權力的非正式運作。

[1]丘海雄，徐建牛.市場轉型過程中地方政府角色研究述評[J].社會學研究,2004,(4).

[2]楊善華,蘇紅.從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”[J].社會學研究,2002,（1）.

[3]孫立平,郭于華.“軟硬兼施”：非正式權力正式運作的過程分析——華北B鎮定購糧收購的個案研究［C］∥.清華社會學評論（特輯），廈門:鷺江出版社.

[4]吳毅.小鎮喧囂[M].北京:三聯書店，2007.

[5]夏光.環境政策創新:環境政策的經濟分析[M].北京:中國環境科學出版社,2000:113-129.

[6]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革[M].北京:中央編譯出版社.1998

[7]申端鋒.軟指標的硬指標化:關于稅改后鄉村組織職能轉變的一個解釋框架[J].甘肅社會科學，2007,(2).

[8]王漢生,王一鴿.目標管理責任制:農村基層政權的實踐邏輯[J].社會學研究,2009,(2).

[9]費孝通.鄉土中國[M].上海：上海人民出版社,2006.

F320

A

1002-7408（2011）12-0071-04

中國科學院西部行動計劃資助項目（0KZCX2-XB2-05）。

馬娟（1987-），女，回族，陜西安康人，西北農林科技大學人文學院2009級社會學專業碩士研究生，研究方向：農村社會學；付少平（1963-），男，山東沂源人，西北農林科技大學社會學系教授，碩士生導師，研究方向：農村社會學。

[責任編輯:宇輝]