加強和創新社會管理積極構建和完善多元化糾紛解決機制

□ 李迎春

（遼源市委黨校， 吉林 遼源 136200）

加強和創新社會管理積極構建和完善多元化糾紛解決機制

□ 李迎春

（遼源市委黨校， 吉林 遼源 136200）

構建和完善多元化糾紛解決機制是加強和創新社會管理的必然要求，是轉型期中國社會治理面對的重大政治和法律課題。目前，我國已有的過分強調以訴訟方式解決糾紛的機制已經不能適應多元化社會發展的要求，為此，應當進一步明確人民調解的職能定位，逐步擴大人民調解的工作范圍；正確定位行政機關在糾紛解決中的特殊職能，提升行政機關處理社會矛盾糾紛的主動性；同時，還應當積極構建溝通協調不同糾紛解決方式的有效平臺，從而使絕大多數矛盾糾紛能夠化解在基層，化解在初始狀態。

社會管理創新；多元化糾紛；解決機制

當前，我國已經進入社會的轉型期和矛盾的高發期，各種矛盾和糾紛均呈現出多元化趨勢，并已經成為無法回避的現實問題。這些問題如果解決不好，勢必會影響和諧社會的構建。然而，我國原有的過分強調通過訴訟方式解決糾紛而忽視非訴訟方式解決糾紛的機制已經顯得越來越不適應社會發展的需要。因此，探究一種以訴訟為核心和后盾，以訴訟外糾紛解決機制為依托和基礎，多形式、多層次、多渠道相互銜接補充，相互協同、合作、互動的多元化矛盾和糾紛解決機制，已成為我們當前必須認真面對并盡快加以解決的重大政治和法律課題。本文通過考察轉型期遼源市多元化糾紛解決機制（以下簡稱解紛機制）的運行、發展變化情況以及各種解紛機制之間的協調銜接情況，提出構建一個系統化的、符合社會發展實際需要的多元化解紛機制，以期從理論和實踐兩個層面為我國多元化解紛機制的進一步完善提供參考。

一、構建和完善多元化解紛機制具有重要的現實意義

（一）構建和完善多元化解紛機制是構建和諧社會的迫切需要

構建和諧社會是執政黨的目標，也是人民的愿望。從糾紛的發生和解決層面看，糾紛是主體間利益的爭奪，也是社會整體中的不和諧因素。因此，“最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”①胡錦濤總書記在2011年2月19日舉行的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上強調：加強和創新社會管理，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平……。離不開糾紛的有效化解。糾紛有效化解的程度以及糾紛解決體系的完備與否是衡量社會和諧與否的重要標尺和評判準則，也是衡量社會管理科學化水平高低的重要指標。只有建立適應社會需要的多元化解紛機制并在此基礎上形成完善的糾紛解決體系，才能從根本上保障和諧社會的實現。因為多元化的解紛機制能夠促進社會共同體的凝聚力和自律功能的發揮，有助于“最大限度激發社會活力”，②胡錦濤總書記在2011年2月19日舉行的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上強調：加強和創新社會管理，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平……。進而有利于和諧社會的建設。目前，由經濟利益分化而形成的一些新的利益群體，其分配訴求、利益沖突越來越成為普遍的社會現象，但滿足這些利益群體需要的社會資源卻呈現稀缺性和有限性，這就決定了當前我國社會利益沖突的不可避免性，而當前的解紛機制顯然尚不能應對紛繁復雜的社會糾紛。因此，建立一種能適應新形勢要求并能夠內在地促進各種路徑彼此協調、相互銜接的、多元化的解紛機制，迅速有效地解決糾紛，把糾紛給社會帶來的危害和風險降到最低，已經是社會和諧穩定的迫切需要。

（二）構建和完善多元化解紛機制是加強和創新社會管理的必然要求

解紛機制的完善會使矛盾糾紛在合理渠道下得以消解，避免危及政權的大規模沖突，從而增強執政者的合法性基礎。從現代法治的理念和視角看，解紛機制不僅是一種實踐性的社會治理方式，還是政府向社會和公眾提供的一種公共產品。因此，能否卓有成效地化解發展進程中不斷出現的各種矛盾糾紛，能否形成“科學有效的矛盾調處機制”③胡 錦濤 總 書記 在2011年2月19日的 重 要講 話 中強 調 ：進 一 步加 強和完 善黨 和 政府 主 導的 維 護群 眾 權益 機 制， 科 學有 效 的利 益 協調 機 制、訴求 表達 機 制、 矛 盾調 處 機制 、 權益 保 障機 制 ，統 籌 協調 各 方面 利 益關系， 加強 社 會矛 盾 源頭 治 理， 妥 善處 理 人民 內 部矛 盾 ，切 實 維護 群 眾合法權 益。是考量執政者能力的重要標準。當下，觀察我國現有的社會矛盾糾紛，往往參與者的合理訴求與不合理方法交織在一起，經濟利益訴求和維護民主權利的要求交織在一起，多數人的合理訴求與少數人的無理取鬧交織在一起，多數人的自發行為與一些別有用心的人插手利用交織在一起。化解這些矛盾糾紛，進而實現政府社會治理和社會管理的目標，單純依靠一個途徑顯然行不通。而多元化解紛機制可以為社會和公眾提供多種多樣的糾紛解決方式，這樣一種制度設計可以讓我們在追求法治之時，更加注重法治的本土化、人性化，緩和本土社會傳統與現代法治規則的沖突，滿足當事人多元化的需求，避免僵化和形式化，從而建立一種科學有效的矛盾調處機制，最大限度地維護群眾權益。

（三）構建和完善多元化解紛機制有利于法治的可持續發展

隨著經濟社會的發展和公民法治意識的提高，近些年我國的訴訟案件數量一直保持較快增長態勢。訴訟的高增長在成功地進行社會啟蒙和司法原始積累的同時也助長了訴訟萬能的思潮，從而過早地引發了西方法治中的一些固有弊端。考察當代世界上市場經濟比較發達的國家，很少有依賴單一司法解紛體制而不發展多元化爭議解決機制的情況。可以說，發展多元化解紛機制是一種國際化的趨勢。在構建和諧社會的背景下，應當更多地考慮將有限的社會資源合理地分配給各種糾紛解決方式，按照不同糾紛種類的特殊要求與當事人意思自治的原則，將數量龐大的糾紛分配給不同的糾紛解決程序，只有這樣，才能通過對社會糾紛的分流起到保護有限的司法資源的作用，以此來維護和促進法治建設的可持續發展。

二、我國多元化解紛機制的現狀與評析

我國多元化解紛機制經過多年的發展與整合已初具雛形，主要包括訴訟、調解和仲裁。訴訟就是在訴訟參與人的參加下，人民法院依據法定的權限和程序，解決具體案件的活動。調解是糾紛雙方在中立第三方的主持與疏導下針對矛盾進行交流溝通，然后達成和解協議的過程。我國現行調解機制主要包括司法調解、人民調解和行政調解三大部分。仲裁是指雙方當事人自愿把爭議提交給第三方審理，由其作出判斷或裁決。目前，我國仲裁類型主要有民商事仲裁、勞動爭議仲裁和農村土地承包經營合同仲裁。當然，除上述制度外，還有行政復議、行政裁決和信訪制度等。可以認為，上述各項制度構成了當下我國多元化解紛機制的主要組成部分。由于篇幅所限，本文重點對遼源市訴訟和調解機制展開探討，以尋找其在矛盾糾紛化解過程中能夠更好發揮作用的途徑和空間。

（一）遼源市多元化解紛機制的運行情況

⒈訴訟。訴訟是當代中國社會最重要的糾紛解決方式。近年來，遼源市法院圍繞全市經濟社會發展大局，積極開展民商事審判工作，取得了明顯成效。妥善處理了一系列涉及企業改制和運營中出現的資產重組和債務案件，為企業挽回了大量的經濟損失；審結了大量涉及民生和社會穩定的民事糾紛；在高度重視群體性糾紛和矛盾易激化案件的處理過程中，注重運用疏導、教育等平和方式，消除當事人間的隔閡，妥善處理了一批農民工維權、追討勞動報酬等社會影響較大的群體性案件。然而，通過調查，我們還了解到，遼源市法院也如其他地區法院一樣存在著審判人員超負荷運轉、審判力量不適應案件數量增長等問題。

⒉調解。調解是多元化解紛機制中最能體現當事人意思自治原則，當事人最容易認同的解紛方式。因此，考察遼源市調解機制的運作情況成為我們的考察重點。

⑴司法調解。司法調解是目前我國調解制度的重要組成部分。遼源市兩級法院從2003年開始就把司法調解作為法院工作的重點。2010年，全市法院認真貫徹中央關于深入推進“三項重點工作”的精神，將推進“三項重點工作”納入全市法院工作整體部署，按照“調解優先、調判結合”的審判原則，以社會矛盾化解為核心，探索建立社會矛盾糾紛大調解體系。積極構建包括立案申訴調解、民商事訴訟調解、刑事自訴及附帶民事訴訟調解、行政訴訟協調、執行案件和解以及庭前調解、判后答疑等在內的全方位調解制度體系，實現了司法調解在法院工作中的全覆蓋。2010年以來，全市法院民商事案件調解撤訴率達62.8%，刑事附帶民事案件調解撤訴率達94%，行政訴訟案件協調率達75.4%，執行案件和解率達50.6%，案件調撤率居全省法院前列。

⑵人民調解。就全國范圍而言，人民調解與司法調解、行政調解等共同構成的“大調解”體系，其為預防和減少民間糾紛，化解社會矛盾及維護社會和諧穩定發揮了重要作用。遼源市人民調解組織同樣發揮了重要作用。據調查，遼源市所轄兩區兩縣所有鄉鎮（街）、村（社區）全部設立了司法所和人民調解委員會，基本實現了人民調解委員會的全覆蓋。就龍山區而言，全區所有鄉鎮（街）均已設立了司法所，調解組織覆蓋面達到100%。五年來調解各類糾紛12687件，調解成功率達97%。此外，龍山區在建立社會矛盾糾紛多元解決機制方面積極探索，建立了司法行政系統內部矛盾化解的聯調聯動機制；參與構建“大調解”工作體系，做好人民調解、行政調解和司法調解的銜接配合，逐步建立預防和化解社會矛盾的外部聯動機制。

⑶行政調解。我國行政機關及事業單位在履行職責過程中會遇到大量經濟、民事和行政糾紛，這就涉及到相關部門的行政調解。遼源市行政調解情況是全市相關部門在日常工作中對部分人事、行政復議、治安、土地權屬、婦女維權及家庭暴力案件等大都能夠做到積極化解糾紛，做到案結事了。尤其是2010年以來，遼源市公安局在行政調解工作中進行了有益的嘗試。該局按照“公調對接”模式，積極開展社會矛盾化解工作，建立了符合公安實際的“大調解”工作體系。在市區各分局、兩縣各派出所設立28個調解室，聘用37名專職調解員參與調處矛盾糾紛、行政案件及輕微刑事案件；同時撥付近百萬元專項經費用于支付聘任調解員的工資、購買服裝以及其他救助費用。2010年5月調解室設立至同年10月末，僅市區就調解各類糾紛及案件近400件。此外，2010年11月，遼源市政府討論通過了《遼源市醫療糾紛調解辦法》，該辦法第5條規定：醫療糾紛的調解機構是司法行政部門設立的化解社會矛盾，專門調解醫療糾紛的群眾性組織，由市司法行政部門負責組織成立，在市司法行政部門指導下開展醫療糾紛的調解工作。目前，該調解機構正在積極籌備當中。

（二）對遼源市多元化解紛機制的評析

⒈對法院解決糾紛、化解社會矛盾情況的評析。從對遼源兩級法院的調查我們不難看出，訴訟和與訴訟有關的訴前、訴中、訴后的調解與和解構成了當前法院化解社會矛盾的工作主線。法院調解結案其實質是當事人自愿原則或者意思自治原則在訴訟中的體現。當事人自愿原則是現代民商事法律制度普遍遵循的基本原則，是民商事法律制度的靈魂。它根源于市場經濟中的契約自由精神。在市場經濟條件下，企業和個人從事民商事活動具有較大的自主性，可以較為自由地處分民商事權利。體現在司法程序中，調解結案與裁判結案相比較，前者由于體現了自愿原則，當事人更容易認同調解結果，因此，更有利于從根本上化解矛盾，解決沖突。相反，由于訴訟裁判有著嚴格的程序性規定，程序刻板，不可避免地強化了當事人雙方的對抗性，從而不利于弱化矛盾和沖突的根本性解決。也正因此，最高法院從2008年起將“調解優先，調判結合”作為司法工作原則向全國法院提出。各級法院認真貫徹，遼源市法院也積極行動，構建全方位調解制度體系，實現了司法調解在法院工作中的全覆蓋；同時，將深入推進“三項重點工作”納入全市法院工作整體部署，探索構建社會矛盾糾紛“大調解”體系，努力做到解決矛盾糾紛關口前移、化解矛盾糾紛放在基層。因此，從調查結果看，遼源市法院近幾年在構建和完善多元化解紛機制中做了大量的工作，進行了許多積極的嘗試，取得了較好的社會效果。

⒉對人民調解組織和司法行政系統解決糾紛、化解社會矛盾情況的評析。從調查結果看，近幾年隨著和諧理念的提出以及調解制度法律位階的提升（2010年8月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過《人民調解法》），人民調解組織作為化解矛盾糾紛“第一道防線”的作用被重新審視。各級司法行政機關積極引導，大力提倡，包括人民法院、公安系統在內的多家機構、部門大力推行，基層調解組織在遼源的社會和諧與穩定方面發揮的基礎性作用越來越大。但是，從調查結果看，基層調解組織目前還存在著諸多問題。一方面是經費嚴重短缺問題。地方財政不撥付經費，我們在對東遼縣司法局進行調查時了解到，基層調解組織辦案經費僅由省司法廳根據以案定補的原則，按照糾紛的疑難程度分30、50、100元三個檔次給予補貼。經費的嚴重短缺已經成為當前嚴重制約人民調解工作有效開展的瓶頸。而由于經費短缺又引發了一系列問題，一是調解隊伍不穩定，更換頻繁；二是調解員培訓力度不夠，隊伍整體素質不高，同時由于長期義務工作，工作積極性受到影響；三是部分調解員為了解決工資待遇問題，當起了糾紛一方當事人的代理人，從而使自己的身份發生錯位，不利于糾紛和矛盾在第一線的化解；四是人民調解工作場所硬件建設還有很大缺口。全市大多數行政村、社區的調委會都沒有獨立的調解室。在此次調查中我們了解到，為了解決調解員經費、辦公場所和工資問題，遼源市法院在推行多元化解紛機制的過程中，在試點鄉鎮的基層法庭、行政村調委會設專門調解室，專款撥付經費作為辦公場所硬件建設經費、調解運行經費和調解員工資。但這樣的做法無疑增加了法院在經費問題上的負擔，減小了法院推行多元化解紛機制的工作力度，增加了工作難度。另一方面，還存在著調解人員老化、文化程度偏低、缺乏調解技巧、工作不規范、與司法和職能部門銜接和配合不夠等問題。這些問題都說明目前人民調解組織還不能完全適應新形勢下人民調解工作的需要，亟待加強和提高。

⒊對行政調解解決糾紛、化解社會矛盾情況的評析。從調查結果看，遼源市行政調解工作除部分具有調解職能、處理糾紛職能的機關、部門和團體外，絕大多數行政調解工作處于癱瘓狀態，或者根本不存在。行業內部的調解組織由于機構改革，調整組合大部分已經解體，有的根本就沒建立。從調查結果分析來看，遼源市公安局目前以“調解也是執法”的執法理念在全市范圍內建立的 “大調解”工作體系，成為在行政機關開展行政調解的范例。他們在建章建制、規范化管理、資金投入、人員配備、硬件建設、人員培訓、公調對接方面所作的努力和嘗試，呈現了程序簡便、成本低、周期短的特點，使大量的處于苗頭階段的糾紛止于萌芽，使許多百姓糾紛、行政案件、輕微刑事案件及時得到調解處理，為維護社會穩定發揮了積極作用。可以得出這樣的結論，遼源公安局的舉措對于遼源三項重點工作的開展、對于遼源和諧穩定都具有積極的意義。同樣，《遼源市醫療糾紛調解辦法》的出臺，無疑對于今后醫療衛生系統的糾紛和矛盾解決具有積極的意義。

三、構建和完善我國多元化解紛機制的路徑

“如果根本不知道道路會導向何方，我們就不可能智慧地選擇路徑。”［1］多元化解紛機制的總體目標應當是能夠扭轉過去很長一段時間出現的將司法神話化的“矯枉過正”的趨勢，扭轉非訴訟方式在整體上受到忽視的局面，從而構建一個以訴訟機制為核心和后盾，以訴訟外糾紛解決機制為依托和基礎，公力救濟、社會型救濟、自力救濟并存的解紛機制；應當是多形式、多層次、多渠道相互銜接補充，相互協同、合作、互動的解紛機制。這種解紛機制應當能夠最大限度地發揮各種矛盾糾紛解決機制的獨特作用，及時滿足并引導群眾通過不同渠道合理表達利益訴求，努力把可能激化的矛盾糾紛減少到最低限度，使絕大多數矛盾糾紛能夠化解在基層，化解在初始狀態。為此，需要在以下三個方面著手對既有的多元化解紛機制進行完善。

（一）明確人民調解的職能定位，逐步擴大人民調解的工作范圍

人民調解由于其社會基礎廣泛，因此，從理論上講，只要是當事人可以自由處分的權利糾紛，都可以納入人民調解的工作范疇。但是，不管是《人民調解委員會組織條例》、《人民調解工作若干規定》，還是剛剛實施的《人民調解法》，對于人民調解工作職能的定位仍局限于解決民間糾紛。事實上，作為化解矛盾糾紛的一種機制，其功能與作用更需要實踐的檢驗和評判。人民調解工作也可以發揮出更大作用，需要的只是與時俱進。

1.人民調解工作應當在主動化解矛盾糾紛方面下工夫。相對于行政與司法而言，主動化解矛盾糾紛應當是人民調解的最大優勢。為此，人民調解組織應當在當地黨委政府的支持下，進一步健全和完善矛盾糾紛排查調處機制，變被動調解為主動調解，變事后調解為主動預防，立足于抓早、抓小、抓苗頭，對社會矛盾糾紛早發現、早調處、早解決，把矛盾糾紛化解在初始階段，解決在萌芽狀態，特別要主動預防和妥善處置由人民內部矛盾引發的群體性事件，防止因矛盾激化而導致嚴重刑事案件的發生。這方面工作做好了，人民調解工作在維護社會和諧穩定大局中的作用將會得到極大提升。

2.人民調解工作應當在拓展工作面上做文章。要積極拓展調解領域，在做好婚姻、家庭、鄰里、房屋宅基地、生產經營、損害賠償等民間糾紛調解的同時，積極參與城市建設、征地補償、土地流轉、環境治理、勞動爭議、醫療保險等社會熱點、難點糾紛的調解。隨著市場主體的多元化，不同主體對利益糾紛解決途徑的選擇也會呈現多元化趨勢，人民調解組織在力所能及的范圍內，要積極探索解決法人之間、法人與其他組織之間的一些民事糾紛。另外，刑事自訴案件中輕微人身傷害、侮辱誹謗、侵入住宅等糾紛，也應當允許人民調解組織介入其中發揮作用。

（二）正確定位行政機關在糾紛解決中的特殊職能，提升行政機關處理社會矛盾糾紛的主動性

在現實生活中，一個事件引發的糾紛往往既可能涉及民事問題也可能涉及行政問題甚或刑事問題。而與司法救濟相比，行政救濟效率高，成本低，具有快捷性、主動性、靈活性、綜合性、專業性等優勢。如果行政處理與民事審判涇渭分明，則必然形成行政機關和法院各自獨立地對同一起糾紛的事實和法律問題進行事實調查和法律判斷，導致重復勞動。特別是在處理一些需要運用特定專業知識來進行判斷的矛盾糾紛時，一些行政機關的優勢更為明顯。在實踐中，很多社會糾紛發生后首先都是由行政機關或其組織專家進行情況了解和責任認定，比如交通事故、治安糾紛、醫療糾紛等，因而行政機關對糾紛的了解更清楚，也具有糾紛處理上的專業優勢。同時，行政處理機制的靈活性可以讓其以追求個案的實質公正和糾紛的最終解決為目的，在民事責任與行政責任之間進行適當調適。而且這種處理方式并不能脫離司法審查的規制，因此具有較大的作用空間和價值。

基于上述分析，筆者認為，行政機關在依法行使行政管理職權時，一并解決與之相關的民事糾紛，不論在理論上還是實際操作中都是可行的。問題在于，需要對行政機關的此項職能予以明確，既調動其積極性，也予其以壓力，增強其參與的社會責任。首先，要擴大行政調解的范圍。有關人身權、財產權的民事糾紛，都應進行行政調解。同時，可以考慮有條件地賦予行政調解協議以直接的法律效力，一方不履行時，他方可依調解協議向法院申請強制執行，法院依預先設定的條件對調解協議進行形式審查。其次，要適當擴張行政裁判的范圍。比如：涉及征地補償安置、勞動就業與社會保障、稅收、金融、電信、保險等領域發生的與行政管理有關的民事爭議，均可以建立相應的行政裁判制度。

（三）構建溝通協調不同糾紛解決方式的有效平臺

糾紛解決機制的完善是一項牽涉面廣的工作，特別是各種非訴方式的完善及其之間的銜接配合問題，法院在很大程度上都不應該插手，實際上也無能為力。在目前的政治體制下，黨委政府主導一個地方的經濟社會發展，掌握著重要的資源配置權力，由其來調動各方社會資源參與矛盾糾紛的調處工作，進而推動多元化解紛機制的完善，才更具現實性。可以考慮的思路是，在各鄉鎮、街道建立矛盾糾紛聯動排查調處中心，構建起由黨委政府牽頭統一領導，政法綜治部門組織協調，其他各有關部門齊抓共管的工作機制，實現矛盾糾紛的及時發現、分流和調處，提高化解矛盾糾紛的效能。另外，在黨委政府的統一領導下，不同部門的資源還能夠實現優化重組，形成優勢疊加效應。如可以考慮針對當前群眾有糾紛習慣于求助公安機關的現實情況，建立人民調解與治安調解的銜接機制，人民調解組織可以派員駐點公安機關或在公安機關設立調解窗口，由公安機關引導當事人選擇人民調解。在勞動爭議較多的地區，也可以考慮在勞動行政機關引入類似的做法，在人民調解未能促使雙方當事人達成協議時，便利當事人及時尋求行政機關的介入處理。

綜上所述，糾紛解決機制是社會治理中不可或缺的環節。當前，我們應當厘清和正視多元化解紛機制的利弊，在加強和創新社會管理中，發揮各種解紛機制的優勢，建立起適合我國國情的有效的多元化解紛機制，以確保社會的和諧穩定。

［1］美國著名法官本杰明·卡多佐.司法過程的性質［M］.蘇力譯.商務印書館，1998.

（責任編輯：牟春野）

Strengthen and Innovate the Public Administration，and Actively Build and Improve the Dispute Resolution Mechanism Diversity

Li Yingchun

Build and improve the dispute resolution mechanism is to enhance diversity and innovation necessary requirement for social management，management of Chinese society in transition face major political and legal issues.At present，China has over－emphasis on litigation for dispute resolution mechanisms have been unable to meet the requirements of the development of a pluralistic society.To this end，should further clarify the functions of people＇s mediation orientation，and gradually expand the scope of people＇s mediation work；Correct positioning of the executive authorities in dispute resolution in the special functions to enhance the executive＇s initiative to address social conflicts and disputes；At the same time，communication and coordination should also be actively build an effective dispute resolution in different platforms，so that the vast majority of conflicts and disputes can be resolved at the grassroots level，to resolve the initial state.

social management innovation；diversified disputes；resolution

C913.9

A

1007－8207（2011）05－0041－05

2011－03－06

李迎春 （1968—），女，吉林遼源人，吉林省遼源市委黨校法學教研室副教授，研究方向為理論法學、行政法學。