我國綠色保險制度的立法選擇

□段瓊

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

我國綠色保險制度的立法選擇

□段瓊

（湖南師范大學，湖南 長沙410081）

綠色保險制度在我國尚停留在環境政策層面，相關法律法規缺失導致該制度可操作性不強。針對當前立法空白的現狀，完善國家立法和地方性配套法規，實現承保范圍、賠償限額等主要內容的突破是我國綠色保險制度的立法選擇。

綠色保險；綠色保險制度；環境責任保險制度

以責任保險作為防范環境污染風險的法律技術手段，是經濟制度與環境侵權民事責任特別法高度結合的產物。[1］（p147）綠色保險，是隨著責任保險應用于環境事故領域而產生的一個創新型險種。國外多稱之為環境責任保險，而我國稱之為環境污染責任保險。它是指以被保險人因污染環境而應當承擔的環境侵權賠償責任為標的的責任保險。綠色保險制度是為了實現環境與經濟的雙贏，改變“企業賺錢、政府埋單、群眾受害”的格局，根據環境保護法中“損害者付費，受益者補償”的基本原則制定的，調整環境污染責任保險法律關系的法律規范的總稱。目前我國綠色保險立法存在缺失與不足，具體工作的開展也舉步維艱。因此，為了保障公眾的環境權益、實現社會的公平正義，健全相關法律法規、完善相關立法是我國綠色保險制度的立法選擇。

一、我國綠色保險制度的立法現狀

全球性的環境危機，公民環境權理論和環境侵權理論的產生和發展極大地推動了環境責任保險的繁榮與發展。在西方各國環境責任保險制度發展較為成熟的背景下，我國綠色保險制度也有了初步探索與嘗試。上世紀90年代初，我國綠色保險試點工作逐漸開展起來。我國保險公司和當地環保部門合作推出環境污染責任保險，首先在大連試點，隨后推廣到沈陽、長春、吉林等城市。《關于環境污染責任保險的指導意見》發布之后，湖南、江蘇、湖北、寧波等省市也相繼開展了試點工作。2008年9月，湖南省出現了全國首例環境污染責任險案例。①2009年9月28日，生產農藥的湖南株洲昊華公司發生氯化氫泄露，對附近村民的菜田造成一定程度的污染。此前兩個月，該公司花費4．08萬元購買了中國平安保險公司的“污染事故”保險。事故發生后，平安保險湖南分公司查證氯化氫氣體泄露造成的污染損害，并確定企業對污染事件應負責任和保險公司的保險責任。依據《環境污染責任險》條款與村民達成賠償協議，保險公司如期將1．1萬元賠款支付到位。作為受害者的120多戶農民獲得賠償，成為綠色保險制度的受益者。雖然綠色保險取得了階段性進展，但是環境污染責任保險的推廣并沒有想象中的順利。截至目前，湖南省內僅七家企業投保綠色保險。

我國立法對我國環境污染責任做了籠統規定，主要針對船舶、石油鉆井等造成的環境污染事件。《海洋環境保護法》第66條規定，國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。依照1983年《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》第9條規定和2006年《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第27條規定，海洋油氣礦產資源勘探開發單位應當辦理有關污染損害民事責任保險。我國對于海洋石油勘探與開發的企事業單位，實行環境責任強制保險。《國家道路交通安全條例》中要求車主對危險貨物運輸車輛發生污染事故造成的第三者責任進行投保，其中包括第三者直接財產和人身損失以及清污費用兩大塊。

在地方法規中，沈陽市率先將綠色保險寫入地方立法。2009年1月1日實施的《沈陽市危險廢物污染環境防治條例》中，第8條明確規定：“支持和鼓勵保險企業設立危險廢物污染損害責任險種；支持和鼓勵產生、收集、貯存、運輸、利用和處置危險廢物的單位投保危險廢物污染損害責任險種”。該條例最大亮點是設立了危險廢物污染損害責任險種，沈陽市由此成為我國首個將環境污染責任保險納入到立法范疇的城市。[2］

近年來，為了積極推進我國綠色保險，我國出臺了相關政策。《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中第5條提出，采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式，發展環境污染責任保險業務。《國務院關于印發＜節能減排綜合性工作方案＞的通知》明確指出，要“研究建立環境污染責任保險制度”。2005年松花江水污染事件后，環保總局下發《關于加強松花江流域水污染防治工作的通知》，要求在化工、石油、危險品運輸等企業開展環境污染責任保險試點，利用市場手段和社會力量，強化企業環境風險管理。為了加快建立綠色保險制度，進一步健全我國環境污染風險管理制度，國家環保部和中國保監會于2008年2月聯合發布《關于環境污染責任保險的指導意見》，正式確立建立綠色保險制度的路線圖，在三大行業（生產、經營、儲存、運輸、使用危險化學品企業，易發生污染事故的石油化工企業，危險廢物處置企業）進行綠色保險的試點。

二、我國綠色保險制度立法存在的問題

綠色保險在我國是一個新生事物，正處于起步階段，發展緩慢。綠色保險的立法較為分散，并不系統。盡管國家出臺了相關政策推進綠色保險的建立，但是環境經濟政策只是配角，綠色保險目前缺乏強有力的法律法規保障。綠色保險已經在我國開展起來，但成效不大，只局限于少數幾個城市，且保險規模小，投保呈下降趨勢，甚至處于停頓狀態。總體來說，我國的環境責任保險業務的開展并不成功的主要問題在于我國的法律法規不健全，立法結構不完備，缺少環境污染賠償方面的法律規定。

第一，保險法關于綠色保險的規定尚處于空白地帶。綠色保險是責任保險的特殊形式，從屬于責任保險。我國沒有《責任保險法》。即使我國保險法對責任保險的專門規定，也僅限于兩個條文，而對于環境污染責任保險與民事責任制度的關系、責任保險與財產保險的本質區別、責任保險的適用范圍及其標的限定、責任保險的第三人地位、責任保險人的給付責任、責任保險的第三人索賠的抗辯與和解等諸多問題的解決方案，在我國保險法上均難以找到令人滿意的依據，需要進一步完善。責任保險立法的空白極大地阻礙了綠色保險的發展。

第二，環境保護專門法關于綠色保險的規定缺失。我國出臺了環境保護基本法《環境保護法》、單行環境資源法律等環境方面的專項法律20多部，制定了近百部有關環境與資源保護方面的行政法規。但涉及環境污染賠償方面的法律非常少，更沒有關于建立綠色保險制度的法律法規。[3］《環境保護法》沒有對綠色保險進行法律定位，更沒有規定綠色保險中保險標的和損害賠償的范圍。《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等環境保護單行法規也沒有明確規定污染責任者對清除污染費用、對第三方損害的經濟賠償責任等。而綠色保險制度的實施需要專門的法律加以保障與規范。

第三，地方性法規幾乎空缺。盡管沈陽市率先在地方立法實現突破，《沈陽市危險廢物污染環境防治條例》明確規定“危險廢物污染損害責任險種”的設立與投保，但是地方性法規的效力僅局限于本轄區，其他地方性法規中并沒有出現綠色保險的相關規定。無法可依的現狀不能保障綠色保險在各地的有效運作。

由于綠色保險仍停留在政策階段，沒有相關法律法規保障，立法結構上的空白使得綠色保險的投保方式多為任意保險，缺乏剛性約束力。大多數企業心存僥幸且不愿投保，一旦企業發生污染事故，無辜受害者將得不到公平、及時、有效的賠償。據權威部門估算，我國由于環境污染造成的直接經濟損失每年達1200億，而實際賠償額卻少的可憐，絕大部分損失由受害者、國家、社會來承擔。[4］

三、完善我國綠色保險制度的立法路徑

發達國家環境責任保險的發達與其健全的環境法律制度是分不開。基于我國綠色保險制度的立法空白，我國應當健全綠色保險制度的國家立法和地方配套法規。

第一，完善保險法關于責任保險的規定。制定《責任保險法》，并把綠色保險作為重要組成部分。責任保險主觀為自己，客觀為別人，促進責任的社會化，極其符合現代社會發展的需要。而我國至今還沒有關于責任保險的立法，這不能不說是一種遺憾。而責任保險立法的空白也極大地阻礙了環境責任保險的發展。因此，有必要制定一部《責任保險法》，明確責任保險與財產保險的本質區別、責任保險的適用范圍及其標的限定、責任保險的第三人地位、責任保險人的給付責任、責任保險的第三人索賠的抗辯與和解等。同時把綠色保險作為其中一個重要組成部分，明確綠色保險制度的立法目的和基本原則，其法律關系主體的權利義務，賠償范圍與責任認定等。

第二，修改環境保護專門法，增加綠色保險制度的規定。在環境保護基本法中明確規定綠色保險制度，即環境污染責任保險制度。《環境保護法》是我國的環境保護基本法，屬于我國環境法律體系中的綜合性法律，它從全局出發，對有關環境保護的各項基本問題做出了原則性的規定。因此，在環境保護基本法中應明確規定對于環境損害賠償實行環境污染責任保險制度，增加“環境污染責任保險”條款，確定該制度的法律地位，同時細化綠色保險制度的具體內容。如，明確規定我國綠色保險應當采用以強制保險為主、任意保險為輔的投保方式，分等級列明必須投保的企業和可以投保的企業。

在各單行環境資源法律法規中，應根據其專門規定的某一環境要素的特點，具體確定對于何種環境污染損害、何種企業實行強制型或任意型環境污染責任保險，使環境保護基本法確認的環境責任保險制度有具體的可操作性。如修訂《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律，明確水和大氣污染責任者對清除污染費用、對第三方損害的經濟賠償責任，以及環境污染責任保險制度的基本內容和要求等。

第三，出臺地方配套法規。目前，在全國普遍推廣綠色保險制度是一個長期的過程。因此，建立綠色保險制度應當鼓勵重點區域（如長江流域）和有條件的地方率先開展立法工作，由省級、省政府所在地的市和經濟特區結合本地區實際，制訂配套的法規、政策和管理辦法并開始試點工作。例如各級省、自治區、直轄市及有立法權的市可以在地方環保法規中增加綠色保險的相關條款，進一步細化承保范圍、責任事故認定、賠償限額等具體內容，為地方綠色保險的開展提供操作性更強的法律依據。

四、我國綠色保險制度主要內容的突破

目前，我國綠色保險制度還只是在三大行業中試點，多為任意綠色保險。基于我國經濟發展水平和環境問題的現狀，我國綠色保險應當在以強制保險為主、任意保險為輔的投保方式的基礎上，實現主要內容的突破。

第一，適當擴大承保范圍。在強制型保險中擴大綠色保險制度的承保范圍，由目前僅適用于突發性污染責任擴大到了漸發性污染責任，而對于自愿型保險則在政府的引導支持下努力創設新的險種以擴大環境責任保險的承保范圍。從發達國家的環境責任保險制度的發展來看，環境責任保險的承保范圍都是從突發性環境責任領域開始逐漸延伸到漸發性環境責任領域，這是因為突發性環境風險一旦發生，受害人容易發現，損害容易認定，保險的索賠時效容易確定，漸發性環境風險的認定則需要較高的經濟技術水平，需要完善和透明的配套法律制度。[5］

我國綠色保險制度尚處于起步階段，貿然擴大承保范圍，必將導致環境污染事故發生后，保險人無力清償，受害人利益得不到保障，綠色保險的發展受阻礙。因此，在強制保險中適當引入漸發性環境責任，由保險公司進行聯合承保，等條件成熟后再進行相應的立法規范。

第二，設定賠償限額。為了加強被保險人的責任意識，可以設定綠色保險賠償的最高限額和最低限額。財力相對雄厚的保險人也可能因遭遇巨額侵權索賠而破產，造成環境侵權受害者求助無門，極大地影響社會公眾的利益。所以應當在綠色保險合同中約定每單綠色保險的最高限額，即保險人對受害者的給付僅以保險單約定的保險金額為限，受害人超過保險金額的損失，應由加害人即被保險人自行承擔賠償責任。同時，為了避免被保險人完全置身索賠訴訟之外，使被保險人正視自己的責任，還應當在綠色保險合同中約定最低限額，如約定索賠金額必須超過被保險人當年業務收入的20%，即被保險人的資金相對匱乏時保險人才介入索賠程序。[6］

第三，建立責任認定機構。環保部門與保險監管部門應當建立環境污染事故勘察、定損與責任認定機制。當環境事故發生后，企業應當及時通報相關承保的保險公司，允許保險公司對環境事故現場進行勘定，在環境事故勘察中，應當遵循國家有關法律和規定，保守國家機密和信息。發生污染事故的企業、相關保險公司、環保部門應根據國家有關法規，公開污染事故的有關信息。環保部門通過監測、執法等手段，為保險的責任認定工作提供支持。在條件完善時，要探索第三方進行責任認定的機制。[7］由保險公司委托國家認可的獨立第三方機構對環境污染事故進行定損，并根據有關法律法規對環境污染造成的直接經濟損失進行認定。

第四，建立公共保險保障基金。公共保險保障基金，是指保險人為了有足夠的能力應付可能發生的巨額賠款，從年終結余中專門提存的后備基金。因綠色保險具有公益性，設立公共保險保障基金成為國家扶持政策性保險機構的重要手段之一。國家可以以環境行政征收費用轉移的方式，把排污費、環境罰款等在上繳國庫時按一定比例轉移到公共保險保障基金中。公共保險保障基金屬于保險人的資本金，主要用于應付巨大污染事故的巨額賠款，只有在保險人業務收入和其他準備金不足時，保險公司才能動用此項基金。我國應當參照公司法的相關條款，出臺相關法律法規，以立法的形式規定公共保險保障基金的提取、動用等具體事宜。

綠色保險制度是當今時代的大趨勢和世界各國的共同需要。我國綠色保險還處于起步的階段，作為一項復雜的綜合性工程，構建和完善有中國特色的綠色保險制度決非一蹴而就。盡管國家出臺了相關政策建立綠色保險線路圖，但是立法空白使得綠色保險制度在投保方式、承保范圍、賠償限額等方面缺乏可操作性。我國綠色保險制度需要法律加以規范和保障，以期實現經濟和環境的共贏，推動我國環保產業和循環經濟的協調發展。

[1］王明遠．環境侵權法律救濟制度[M］．中國法制出版社，2001．

[2］沈陽首設“綠色環保險”[DB/OL］．http：//www．eprce．com/bantoucontect．asp？myid＝5750，2009－4－12．

[3］苗昆，楊奕萍．綠色保險：行行重行行[J］．環境經濟，2008，（09）：12－20．

[4］別濤，王彬．中國環境污染責任保險制度構想[J］．環境保護，2006，（22）：24－29．

[5］孟春陽．環境責任保險制度研究[A］．環境法治與建設和諧社會——2007年全國環境資源法學研討會 （年會） 論文集 （第四冊）[C］．2007：1118－1123．

[6］王燕燕．我國環境責任保險制度研究[D］．福州大學，2006．

[7］關于環境污染責任保險工作的指導意見[J］．中國環保產業，2008，（03）：16－18．

（責任編輯：徐 虹）

Abstract：Green Insurance System in China still stays in environmental policy aspect．Lacking specific laws and regulations，the system can not be strongly operated．In view of the current situation of the blank legislation，Perfecting the national and local legislation and breakthroughing the main contents of coverage and the indemnity are the choice of Green Insurance System＇s legislation．

Key words：green insurance；green insurance system；environmental liability insurance system

The Choice of Green Insurance System＇s Legislation

Duan Qiong

D922．284

A

1007－8207（2011）04－0127－03

2010－12－28

段瓊 （1986—），女，湖南安仁人，湖南師范大學法學院環境與資源保護法專業碩士研究生。