繼承與超越：《貝弗里奇報告》對我國社會保障立法的借鑒與啟示

□ 王素芬

（遼寧大學，遼寧 沈陽 110036）

繼承與超越：《貝弗里奇報告》對我國社會保障立法的借鑒與啟示

□ 王素芬

（遼寧大學，遼寧 沈陽 110036）

《貝弗里奇報告》作為社會保障著作中的一部經典文獻，其所確立的發展社會保障制度的原則及具體的制度設計不僅奠定了英國及西歐、北歐福利國家社會保障制度的基礎，而且對于當下中國社會保障立法也有重要的指導作用。我們應當借鑒 《貝弗里奇報告》及英國福利國家發展的經驗，以 《社會保險法》、 《社會救助法》的形式具體貫徹并落實公民的社會保障權，確立社會保險法中的國家、社會與個人的適度責任，以保證社會保障制度的可持續發展，為中國市場經濟的繁榮與和諧社會的構建提供制度支持。

《貝弗里奇報告》；社會保障權；社會保險法；社會救助法

在現代社會保障制度發展史中，《貝弗里奇報告》①全稱為《貝弗里奇報告——社會保險 和相關服務》，勞動和社會保障部社會保險研究所組織翻譯，中國 勞動社會保障出版社2004年版。是一份具有顯著的劃時代意義的歷史性文獻。這份報告不僅對英國社會保障制度的建立產生了深遠的影響，標志著英國現代福利國家的建成，同時對瑞典、芬蘭、法國、意大利等歐洲國家福利制度的建設均具有重要的意義。重讀這份報告，對于當下中國社會保障立法工作的開展同樣具有諸多啟迪。

一、《貝弗里奇報告》產生的歷史背景

1941年6月10日，英國戰后重建部部長、國會議員阿瑟·格林伍德閣下在眾議院宣布：由于工作需要，他以戰后重建問題委員會主席的身份安排所有相關部委對英國現行的社會保險方案和相關服務進行一次全面的調查。同時，應他之邀，威廉姆·貝弗里奇爵士②威廉 ·亨 利· 貝弗 里奇 （William Herry Beveridge，1879－1963） ，生于印度的一個英國法官家庭，畢業于牛津大學。1919－1937年期間任倫敦經濟學院院長，其后回到牛津大學任教。關于他生平的詳細資料請參見Jose Harris，William Beveridge：a biography，Oxford University Press（1997）（2nd edn） ，pp.44－48及 關信 平. 西方 “福利國家之父”——貝弗里奇：兼 論〈貝弗 里奇 報告〉的誕生和影 響［J］.社會學研究，1993，（06）.將出任部際協調委員會主席，負責此次調查工作。自此，一部經典的歷史性文獻得以誕生。該委員會由貝弗里奇出任主席，并包括由內務部、勞動和兵役部、年金部、衛生部、財政部、關稅與消費部等11位政府官員及一位秘書。［1］

社會保險和相關服務部際協調委員會成立之時正值英國與德國法西斯作戰激烈之際。在戰事緊張之時，英國為什么要專門成立這樣一個“和平”委員會呢？

概而言之，即為立足于現時，著眼于未來。首先，社會保險和相關服務部際協調委員會的成立是基于國內民眾對于社會保障制度改革的日益強烈的呼聲。英國社會保障制度的建設由來已久。最早的立法可以溯源到1601年的 《濟貧法》，1834年 《濟貧法修正案》（史稱“新濟貧法”）對濟貧方式做了重大的調整，并首次承認了貧困的產生不僅僅是因為個人的懶惰、愚昧、無能，政府與社會也要負責。該《修正案》是英國現代社會救助制度誕生的標志，同時也標志著英國福利國家模式的萌芽。［2］（p18－19）20世紀初葉的社會保險立法仍無法解決工業化帶來的各種問題：壟斷資本主義階段的英國階級矛盾日趨尖銳，工人運動頻發，經濟危機頻現，改革社會保障制度的呼聲不斷。1941年2月，英國工會聯合會提出，國家再也不能向其國民提供沒有實際效果的社會保障服務了。當和平時代來到時，必須向民眾提供良好的社會保障。其次，成立這樣一個“和平”委員會也是為了當時正在進行之中的反法西斯戰爭鼓舞士氣之用。解除戰士們的后顧之憂，并能夠讓其在戰后安享幸福生活就是鼓舞他們奮勇作戰的最佳興奮劑。③英國政府許諾，一旦打敗了德國法西斯，英國將建立一個公正、平等和富裕的社會。

可見，《貝弗里奇報告》是對英國社會保障制度30年實踐經驗的全面總結，更是應當時戰時情勢所需，為飽經戰爭之苦的官兵與廣大人民點燃的一簇熊熊燃燒的照亮未來的火炬，讓所有的英國人都看到了希望。

二、《貝弗里奇報告》的主要貢獻與實踐影響

（一）《貝弗里奇報告》的主要貢獻

《貝弗里奇報告》共包括六部分，核心貢獻包括四個方面：

⒈闡明了提出建議的三條指導性原則。第一，經驗問題。即在規劃未來的時候既要充分利用過去積累的豐富經驗，又不要被這些經驗積累過程中形成的部門利益所限制；第二，社會保險的地位。應當把社會保險看成是促進社會進步的系列政策之一。成熟的社會保險制度可以提供收入保障，這有助于消除貧困。但貧困僅僅是英國戰后重建需要解決的五大問題之一，而且在某種程度上可以說是最容易解決的一個問題。其他問題包括疾病、愚昧、骯臟和懶散；第三，社會保障需要國家與個人的合作。《貝弗里奇報告》在這里明確指出了國家責任的有限性，并指明國家責任不能替代個人責任，國家應當鼓勵個人積極參加自愿保險，以為自己及家人提供更高的保障水平。“國家的責任是保障服務的提供和資金的籌集，但在盡職盡責的同時，國家不應扼殺對個人的激勵機制，應該給個人參與社會保障制度建設的機會并賦予他們一定的責任。在確定國家最低保障水平時，應該給個人留有一定的空間，使其有積極性參加自愿保險，以為自己及家人提供更高的保障水平。”［3］（p3）

⒉確立了英國社會保險方案遵循的六個原則。社會保險雖然只應被看作 “促成社會進步的政策之一”，但事實上，貝弗里奇是特別強調社會保險在社會保障體系中的核心地位的：“社會保障計劃的核心是社會保險方案”。［4］（p9）如何構建社會保險制度自然也成為《貝弗里奇報告》的重要使命。該《報告》在明確提出建議的三條指導性原則之后，進而框定了英國社會保險方案應當遵循的原則：基本生活待遇水平統一；繳費費率統一；行政管理職責統一；待遇水平適當；廣泛保障；分門別類，適合不同人群。在這六條原則的基礎之上，結合國民救助和自愿保險等輔助措施，社會保障計劃提出，其目標是要確保英國民眾在任何情況下都不會陷入貧困。這六條原則及其所暗含的內容是根本性的，不可更改的。

⒊指出了改革社會保險制度的具體建議及理由?！敦惛ダ锲鎴蟾妗返诙糠謱徱暳擞鐣Ｕ洗嬖诘膯栴}并詳細論述了23項改革建議及理由，涉及到退休養老金、生育補貼、工傷保險等多方面。

⒋預見性地制訂了社會保障政策?！敦惛ダ锲鎴蟾妗返牧糠謨热葺^好地設計了“從搖籃到墳墓”的完備的社會保障體系，但這一保障制度能否得以實現還取決于相關的配套措施與政策，其中最主要的包括充分就業政策、全方位醫療康復服務、子女補貼等。

（二）《貝弗里奇報告》的實踐影響

⒈作為英國建立福利國家的重要基礎，《貝弗里奇報告》的發表受到了英國民眾的極大關注，單從此報告的發行量可窺一斑：《貝弗里奇報告》發表后不到一個月的時間內售出10萬份，最后銷售總量為63.5萬份，成為當時最暢銷的出版物。［5］《貝弗里奇報告》的確也對英國社會保障制度的建設產生了極為重大的影響，奠定了英國福利國家建設的重要基礎。《貝弗里奇報告》為戰后英國社會保障立法的制定提供了一個藍圖，1944年英國政府發表的《白皮書》接受了《貝弗里奇報告》的主要原則。1945年英國工黨執政后，以部分工業國有化、實行充分就業和社會福利為綱領，先后實行社會保險、工傷、家庭補助和社會促進等四種社會福利法案，基本上建立了一整套比較全面的社會保障制度。1948年工黨領袖艾得禮（Attlee）聲稱，英國已經建立了“福利國家”。貝弗里奇的建議對英國社會保障制度直接的影響在于，其建議被1945年和1946年的實證法所采納，④英國在1945年通過了《家庭津貼法案》、1946年分別通過了《國民保險法案》和《國民健康服務法案》。英國的社會保險制度得以完全重構。

⒉作為西方“福利國家”的藍圖，《貝弗里奇報告》在一定程度上催生并影響了西歐和北歐福利國家的建設。歐洲國家尤其是北歐各國在設計戰后福利制度時都不同程度地參照或者借鑒了《貝弗里奇報告》。如瑞典作為北歐福利國家的典型代表，其福利制度的建設即深受該報告的影響，該國政府在《貝弗里奇報告》內容的基礎上開始精心設計自己的“福利國家”的美好形象。從1946年到1950年短短的五年間先后進行了廣泛的社會福利方面的各項改革，頒布了不少有關退休養老金、子女補助、醫療保健服務、住房補貼、教育補助等新的法規。［6］（p175）

三、《貝弗里奇報告》對我國社會保障立法的啟示

（一）深入貫徹并落實公民的社會保障權

《貝弗里奇報告》首次將社會保障作為公民的一項基本權利予以闡明，并將之貫徹在具體的建議設計中。正是基于該報告的貢獻才使得社會保障作為一項基本人權在其后的發展中得到理論上和實踐上的廣泛認可。從國際層面而言，獲得社會保障的權利被1948年聯合國《世界人權宣言》列入人權之中，“以最莊嚴的形式被肯定下來”。［7］（p24）《經濟、社會及文化權利國際公約》⑤該公約第9條規定：“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險”。（1966年）及《兒童權利公約》（1989年）等對于社會保障權均有所規定。同時，這項權利也受到許多國家憲法的承認，如法國1946年10月27日憲法序言第10條和11條的規定。

我國公民的社會保障權在現行《憲法》（1982年）第45條中有著明確的規定，2004年《憲法修正案》又進一步確立 “國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度?！保?］然而，事實上，與國外社會保障制度建設完備的國家相比，我國公民社會保障權的確立與實現仍存在諸多不足：立法層次不高，內容較為分散，體例不夠規范。作為貫徹社會保障權的核心法律規范的《社會保險法》雖然已經出臺，但該法仍存在一定的不足：定位不準，責任不明，可操作性不強。因此，對于社會保障權的權利設定和權利實現均需更為詳盡的設計。必須打破多年形成的城鄉二元結構社會保障體系，建立城鄉一體化的社會保障制度，以實現人人普遍享有社會保障權。

（二）明晰社會保險法在社會保障體系中的地位

《貝弗里奇報告》關于社會保障體系主要闡述了三個方面：社會保險、國民救助和自愿保險。但事實上，貝弗里奇特別強調的是社會保險的核心作用：社會保障計劃的核心是社會保險方案。［9］（p9）“按照其設計， 當社會保險方案全盤實施時，其提供的收入就應當能夠維持人們在各種正常情況下的基本生活”。［10］（p10）《貝弗里奇報告》實際上也是用較多的篇章在闡明社會保險的制度設計。然而，英國社會發展的事實表明，“貝弗里奇關于以保險為基礎的保障計劃能夠滿足不同情況的需要的期望是不現實的”，“之后失業的普遍發生，尤其是長期失業，意味著與救助相關的保障計劃雖然在貝弗里奇的報告中只做了簡短的介紹，但可能具有更重要的社會意義”。［11］（p103）

《貝弗里奇報告》對于社會保險的定位及英國社會發展的實踐警示我們，在我國社會保障制度建設過程中，也應當合理地定位社會保險法。在肯定社會保險在社會保障體系中核心地位的同時，也不能過于夸大其作用。在我國，完備的社會保障體系主要包括社會保險、社會救助、社會優撫和社會福利四個方面。在立法制度建設中，應當注重這幾方面的協同發展。我國目前的情況是 《社會保險法》因為廣泛涉及到生 （生育保險）、老（養老保險）、病（醫療保險）、傷（工傷保險）、失業等人的一生中主要的風險而得到了全國人民的廣泛關注，⑥2009年2月全國人大常委會公布《社會保險法》（草案）社會征求意見的結果顯示，在不到兩個月時間里，征集近7萬條意見。這是值得欣喜的。但同時我們的立法部門也應當抓緊制定高層次的 《社會救助法》、《社會優撫法》、《社會福利法》，而不能讓《社會保險法》一枝獨秀。

（三）明確社會保險責任分配中國家、社會與個人的適度責任

《貝弗里奇報告》中特別強調了提出建議遵循的原則中的國家與個人合作的原則。同時，我們也可以看到，關于社會保險制度建設，貝弗里奇思想的核心即在于權利與義務的統一，而不能由國家財政完全負擔。國家所起的作用是什么？正如貝弗里奇在其《報告》中所一再重申的：“公共權力的責任是通過由它所決定的對國民收入的再分配，滿足每一個人的需求，給予他名副其實的安全感”。［12］（p23）

然而，戰后英國一段時間內社會保障制度建設中在關于國家與個人責任分擔問題上并沒有真正實現《貝弗里奇報告》中所設計的合理目標。英國的社會保障過度依賴政府，忽視了市場和社會的功能，始終將公平置于首位，而對于效率的側重則顯著不足。由此帶來的結果就是抑制了經濟的增長，難以有效解決社會的貧困問題。改革社會保障制度，應對福利國家的危機，又成為英國政府一個重要的使命。1985年6月，英國保守黨政府在其所提出的一份題為 《社會保障改革——變革的計劃》綠皮書中明確指出：社會保障制度應該建立在公眾對社會保障的目標與功能的正確理解上，建立在對國家與個人在社會保障制度中的作用和責任的正確理解上。社會保障制度應該遵循這樣的基本原則，那就是社會保障并不僅僅是國家的責任，它應該是個人與國家共同的責任，是國家與個人之間的合作，應該是建立在國家責任和個人責任雙重支柱上的社會保障制度。綠皮書強調指出，我們必須明確這樣的觀點，那就是國家應該鼓勵而不是取代個人在為其提供生活保障方面所做出的努力，同時國家對有需要的人提供幫助將會繼續保持并不斷發展。綜合而言，該綠皮書突出強調的是在社會保障制度發展中的個人責任。

20世紀90年代以來，福利國家的改革也正體現如上綠皮書的觀點，即個人責任的強調、國家責任的弱化——國家所承擔的“保護人”的角色逐漸淡化，而更多的將責任轉移為個人承擔。

通過《貝弗里奇報告》及歐美福利國家的社會實踐并結合我國社會保障立法，我們可以得出這樣的結論：國家、社會與個人適度責任應當被社會保險法確立為核心理論基礎。實踐證明，英國、意大利等歐洲國家過于強調國家責任的社會保險制度與智利的個人責任制度均有顯著的缺陷。因此，在社會保險制度中，只有實現國家、社會與個人適度責任才能構建與我國經濟發展水平相適應并能夠進一步促進我國經濟發展的社會保障制度。

在此，筆者贊同這樣的觀點：為了不使國家因提供社會保障而背上沉重的財政包袱，在社會保障制度改革的過程中，我們應確定合理的國家、企業和個人在社會保障中的責任，建立起像德國那樣的保險型的社會保障體系，［13］但國家在必要時也可以通過明確其在不同險種中的補貼比例的方式，強化國家責任，并更為充分地保障公民社會保障權的實現。如上原則性的內容應當在我國的《社會保險法》實施細則中予以細化，以增強社會保險法的可操作性。

《貝弗里奇報告》的生命力不僅僅止于它廣泛而深刻地影響了戰后初期西歐“福利國家”的建立，從更長遠的意義上講，近半個世紀以來歐洲福利制度的每一步發展和變化都在檢驗著它。換言之，每當人們談論起西歐福利制度的功過是非以及要對福利制度做出調整修改時，都會去重新考察一下當年貝弗里奇所提出的基本原則和各種設想。［14］從這個意義上講，貝弗里奇的確 “堪稱福利國家社會公民權模式的一個重要的國際設計師。”［15］（p22）“《貝弗里奇報告》構成了為現代福利國家奠定了基礎的立法的政策性依據。［16］（p22）中國的社會背景與實踐經驗雖然與當年的英國及北歐國家的情況有所區別，但社會保障制度的建設與福利社會的目標卻更大程度地體現著趨同。由此可見，當下中國社會保障立法重新考察一下《貝弗里奇報告》或許應當成為必須要做的工作。

［1］Jose Harris，William Beveridge： a biography，Oxford University Press（1997）（2nd edn），p.370.

［2］張桂琳，彭潤金等.七國社會保障制度研究［M］.中國政法大學出版社，2005.

［3］［4］［9］［10］貝弗里奇報告——社會保險和相關服務［M］.勞動和社會保障部社會保險研究所組織譯.中國勞動社會保障出版社，2004.

［5］John Brown，The British Welfare State：A Critical History，Blackwell（1995），p26.

［6］孫炳耀主編.當代英國瑞典社會保障制度［M］.法律出版社，2000.

［7］［12］（法）讓－雅克·迪貝盧等.社會保障法［M］.蔣將元譯.法律出版社，2002.

［8］憲法［Z］第14條第4款.

［11］［15］［16］ 內維爾·哈里斯等.社會保障法 ［M］.北京大學出版社，2006.

［13］劉翠霄.進城務工人員的社會保障問題［J］.法學研究，2005，（02）：123.

［14］關信平.西方“福利國家”之父——貝弗里奇：兼論《貝弗里奇報告》的誕生和影響［J］.社會學研究，1993，（06）：77.

（責任編輯：高 靜）

Inheritance and Deyond：Reference and Inspiration of “Beveridge Report”on China＇s Social Security Legislation

Wang Sufen

“Beveridge Report” as a social security works in the classical literature，they established the principle of development of the social security system and the specific design of the system not only established the United Kingdom and Western Europe，the Nordic welfare state social security system based and for the moment China＇s social security legislation is also an important guiding role.We should refer to the “Beveridge Report” and the British welfare state development experience，“Social Insurance Law”，“Social Assistance Act” in the form of the specific implementation of social security and the implementation of civil rights，the establishment of social insurance law in the state，society and moderate personal responsibility to ensure the sustainable development of the social security system，economic prosperity for the Chinese market and build a harmonious society to provide institutional support.

“Beveridge Report”；right to social security；social insurance law；social assistance law

D632.1

A

1007－8207（2011）09－0106－04

2011－06－27

王素芬 （1970—），女，遼寧臺安人，遼寧大學法學院副教授，遼寧大學理論經濟學博士后流動站研究人員，法學博士，研究方向為勞動與社會保障法學。

本文系作者主持的教育部項目 “社會保險責任分擔機制——國家、社會與個人適度責任研究”的階段性成果，項目編號：09YJC820050。