吉林省金融法律環境與投資者權益保護研究

□ 仇曉光，于曉光，朱雨虹

（⒈吉林財經大學，吉林 長春 130117；⒉吉林省社會科學院，吉林 長春 130033）

吉林省金融法律環境與投資者權益保護研究

□ 仇曉光1，于曉光2，朱雨虹1

（⒈吉林財經大學，吉林 長春 130117；⒉吉林省社會科學院，吉林 長春 130033）

經濟生活與法律環境息息相關，二者共同奠定了市場經濟成長與發展的基礎，金融投資活動在經濟生活中又處于最為核心的地位。自國家對東北老工業基地重新規劃與定位以來， “長、吉、圖開放先導區”的開發與建設同步進行，在這個過程中，關注吉林省金融投資者權益的保護并構建和諧的金融投資者權益保護法律制度至關重要。本文在對吉林省金融投資者權益保護法律制度構建的必要性進行分析的同時，對未來吉林省金融投資者權益保護法律制度的構建與完善提出了具體建議。

金融；法律環境；投資者；權益保護

一、構建和諧金融投資者權益保護法律制度

（一）和諧金融投資者權益保護法律制度構建的必要性

投資者權益的法律保護不僅是世界性的主題，更是吉林省金融市場建設的主題。資本實力、金融環境、金融從業人員的素質等各方面問題均是金融市場中出現的現實問題，而這些問題的背后都隱含著一個基本的共識，即構建金融投資者權益保護法律制度極為必要。

首先，有利于增加投資者自身權益。從微觀層面來看，完善的金融投資者權益保護的法律制度有助于維護投資者權益，增進投資者的投資回報。投資進而獲利，是投資者積極投身于金融市場的“源動力”。當金融市場內的相關制度可以有效地調動投資者的積極性的時候，可以有效地促進經濟的發展、金融市場的成熟，這一切都源于一個必要的前提，即投資者自身權益在投資過程中的增進。顯然，完善的金融法律環境是投資者迫切需要的，一個不確定與變動的金融法律環境必然為投資者所“排除”。金融機構是否能否盡心竭力地為投資者利益考慮，金融中介機構能否公平為投資者提供健全的法律服務，都深深地影響著投資者權益在金融市場內投資的實現。而法律環境的完善是這一切的基礎。法律應該對金融市場內現實的需求給予必要的呼應，這決定了任何法律環境都承載著特定歷史時期的使命及市場內的投資者的訴求。對于金融法律規則的完善，不僅是對現有法律規則效率性的進一步提升，更是對金融市場內投資者訴求的一種及時且必要的回應。畢竟，投資者權益價值的實現是金融市場能否得以進一步發展與完善的前提。同時，投資者權益價值的實現更是金融法律立法的初衷之一。

其次，有利于金融法律風險的防范。從宏觀層面來看，金融投資者權益保護法律制度的構建有利于防范金融市場法律風險的產生及擴散。任何法律規范的設計都源于設計者共同的目的，即維護“特定領域”內的“安全”。安全價值的實現是法律的價值之一。在金融市場內，“金融安全”這個概念不僅已經為法律界所接納，其價值更為政府所重視。因此，防范金融市場的法律風險，維護金融市場的交易安全，已經成為金融法律發揮功能的目的之一，更成為金融法律環境中必不可少的構成要素。金融法律風險具有連鎖性效應，在一定情況下直接影響市場內的實體經濟的穩定發展，其后果的破壞性十分巨大。近年來，在全球金融危機的沖擊之下，我國股票市場大幅調整波動，滬深兩市的總市值縮水一半以上。因此，我國宏觀經濟需要穩定，金融市場呼喚穩定，資本市場期盼穩定。［1］這次全球金融危機使得公眾投資者（消費者）自然地接受了一場企業社會責任的教育，一方面從輿論監督的企業行為作出判斷，瑕瑜自現；另一方面從政府的相關政策法規中也得到指引，加強了自我保護和對企業的監督。［2］美國次貸危機表明，金融市場的法律風險正潛在地存在且很難為我們所認知，積極地完善相關法律，并有目的且有所選擇地進一步挖掘相關問題的深度原因，才能提早避免金融法律風險。對于吉林省的金融市場建設而言，金融法律風險意識淡薄，源于吉林省金融市場自身的發展程度，同時也源于吉林省金融市場與外界的互動欠缺。但隨著“長、吉、圖”開放先導區建設的推進，省內金融市場對外的開放程度必將愈加擴大，省內外金融市場之間的聯系也將愈加緊密。在這種情況下，有所選擇地借鑒域外金融危機中的法律風險防范措施，將有效地提高吉林省金融法律風險防范能力，減低金融法律風險的發生概率，強化金融市場內的安全與穩定。

（二）和諧金融投資者權益保護法律體系構建的方向

歷次金融危機向我們展示了一個必要的認知，即金融投資者權益保護法律規則的構建應具有一個具備實效性且富有生命力的框架基礎，以應對“變幻莫測”的金融市場。金融環境、資本實力、金融從業人員的素質等各方面都需要相應的法律規則對其進行有效且必要的規制，總體而言，我們認為金融投資者權益保護的法律規則框架應從兩個方向來把握，即金融投資者維權法律意識的培養與法律及政策間的互動協調。

首先，應樹立金融投資者維權意識。權益維護的意識不僅是法律發揮效用的前提，更是金融市場得以成長的基石。從目前來看，由于吉林省金融市場環境法律意識薄弱，投資者維權意識淡薄，導致相應的有法可依的法律規則并未發揮出其本應具有的法律保護權益效應。對此，政府與法律界人士應積極拓展普法渠道，使投資者意識到自身權益應通過法律途徑進行維護。金融市場是信用市場，更是法律市場，成熟的金融市場必然伴隨著投資者法律意識的成熟，更伴隨著投資者維權意識的成熟。金融市場的信用來源于投資者對規則的認同，在一個可以預期的市場內投資者才會積極交易，而可以預期的市場則只能通過法律這一強制性規范促成。在對法律充滿懷疑與拒絕的金融市場內，投機行為隨處可見，金融欺詐行為更會成為一種投資的“常態行為”。只有摒棄人們逐利之心所造成的可能的“機會主義行為”，才能有效地規制市場，有效地促進金融市場的發展。而這一切都源于投資者對法律的認可，源于投資者將自身權益的維護寄托于法律這一金融市場內高于一切的“神圣利器”。

其次，急需連結法律規范與國家政策。法律規范的效應在一定程度上與國家政策的導向與連結密不可分，將法律規范與國家政策富有建設性的連結將會在極大程度上促進法律實踐功效的發揮，進而保護投資者權益。法律規范的淵源之一即為國家政策，在實踐中，公司法、證券法、信托法、基金法等金融法律規范的制定與實施，無不隱含著某種程度的國家政策的意味。在規劃金融投資者權益保護法律框架的進程中，我們有必要梳理國家政策與金融法律之間的脈絡并協調兩者之間的沖突，進而發揮兩者最大的功效。事實上，證券業、保險業、信托業分業經營、分業管理等金融行業的規制都是政策下的不自覺產物。必須看到，投資者權益的維護一直是國家干預金融市場的重要任務之一，但監管力度與密度卻往返于“干預過度”與“監管過松”之間。因政策導向的變動而常常導致實踐中法律制定與實施過程中出現“不確定因素”，在這種背景之下，投資者很難將自身的權益維護寄托于法律之上，而是將防范手段置于觀察政策變動之中。為建立一個真正的金融法治環境，必須協調相關金融法律與政策之間的穩定性，維系法律的權威。吉林省“長、吉、圖”開放先導區的建設必然伴隨著國家及省內政策的多頭扶持與規劃，在這種情況下，有必要理順相關政策與法律之間的關系，以法律為依據，以政策為參考，進而設計出一個富有實效性的金融投資者權益保護法律規制的框架。

二、強化金融機構責任規制

金融市場內存在著多類金融機構，其責任規制對于維護投資者權益至關重要。對我國而言，由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌構成了我國金融市場發展的重要特色之一。證券市場、期貨市場等金融市場的核心領域均充滿了政府監管與市場自由的博弈，其中，放松監管是一個總的趨勢。在這種放松監管的趨勢之下，有效的對金融機構的責任進行較為適度的規制，構成了保護投資者權益的法律規制的核心之一。

（一）金融機構的分類

明確金融機構的類型，是規制金融機構承擔責任的前提。金融機構是隨著金融市場的逐步建立而產生的。通常而言，凡是專門從事各種金融活動的組織機構均可以被稱為金融機構。由于不同的金融機構所服務的對象不同，造成了法律對實踐中不同類型的金融機構的監管側重有所不同。通常而言，從不同的角度可以對金融機構類型進行以下區分。

首先，以金融機構在法律上是否具有法人資格而將金融機構劃分為法人型金融機構和非法人型金融機構。事實上，對二者的劃分主要功能在于區別公司型金融機構與合伙型金融機構的不同。

其次，因金融機構設立的依據與目的的不同可以將金融機構劃分為金融企業、金融機關和金融團體。在現實中，這種分類方法具有重要的現實意義。將金融機構劃分為金融機關、金融團體以及金融企業可以有效地認知不同金融機構的本質屬性，確切地尋找不同種類金融機構在金融市場內所適用的法律規范。據此而采用不同的設立程序等。

再次，以金融機構是否營利為宗旨可以將金融機構劃分為政策性金融機構和商業性金融機構。通常而言，政策性金融機構承擔著國家的金融政策任務，例如國家的政策性融資任務。而商業性金融機構則不承擔國家的政策性融資任務，其設立主體并不僅僅限于國家。相比之下，政策性金融機構的設立主體多由國有商業銀行、國有證券公司或國有擔保公司籌建，其一般不以營利為設立宗旨。其所追求的是完成國家政策任務，追求社會整體利益的增益。

第四，依據金融機構在經營過程中是否經營存款業務可以將金融機構劃分為銀行和非銀行金融機構。其中，非銀行金融機構在金融機構中占據著重要的比例。非銀行金融機構主要業務存在于證券承銷與經紀、保險業務、信托業務以及相關行業的融資租賃等金融業務的金融機構。實踐中，保險公司、證券公司、信托公司以及各種類型的金融租賃公司均構成了此類非銀行金融機構。其監管內控制度明顯區別于正規的銀行。

最后，依據融資機構的融資路徑不同可以將金融機構劃分為直接融資機構和間接融資機構。前者是指在金融市場內直接提供金融服務的金融機構，此類金融機構為金融市場內資金供需雙方提供緊密的聯系服務，通常而言，包括證券承銷商、證券交易所、證券經紀商等金融機構。后者是指在金融市場內間接地提供金融服務的金融機構，此類金融機構同樣為金融市場內的資金需求雙方提供緊密的聯系服務，一般情況下，包括專業銀行、商業銀行以及信托機構、保險公司、投資公司、金融租賃公司等金融機構。這類劃分在實踐中同樣具有重要的實踐價值，法律對直接融資機構與間接融資機構的權利和義務的分配是不同的。由于兩者所依據的資本市場建立起來的金融法律關系領域不同，決定了法律對兩者監管的力度不同。

（二）金融機構責任規制的完善

首先，積極強化金融機構的社會責任。公司在資本市場內成長的過程中應承擔一定的社會責任，這一點在理論界已經基本達成了一致認同，且在實踐中已經有所實現。相比之下，金融機構的社會責任更能引起人們的關注。在金融市場內，金融機構承擔著更為重要的社會責任并呈現出上升的趨勢。

在金融機構中，不同類型的金融機構承擔的社會責任不同，但總體上均應強化其社會責任。政策性金融機構與金融監管機構承擔一定的社會責任是兩類金融機構設立之初的宗旨之一。除這兩類金融機構之外，其他金融機構不僅具有營利性，更具有一定的社會屬性。可見，金融機構在這種背景之下，不能無所顧忌地將金融機構的股東利益完全擺在首位，而應適當地考量各類投資者的利益保護。投資者種類繁多，債券投資者同樣是金融市場內的重要投資者之一。債權人、供應商、消費者等皆如此。賦予金融機構一定的社會責任，使其將各類金融投資者的利益均考慮進金融市場內的投資計劃當中，將有助于更為穩健地保護金融投資者利益。我們建議，強化金融機構的社會責任。在實踐中總結金融機構為社會、為各類投資者承擔責任的實際經驗，法律有所選擇地吸取其精華，由最高法院出臺相應的司法解釋，以最終形成一個可以持續且有法律依據的金融機構社會責任規制。

其次，切實強化金融機構高管的責任。對公司高管責任的規制是近年來資本市場內出現十分“熱鬧”的問題，其原因在于公司高管的責任規制直接影響著公司的經營業務，進而直接影響著公司投資者利益的變動。同樣，金融機構高管責任的規制對于維護金融投資者利益具有重要的作用。將金融機構高管責任具體化，并將金融機構外部利益投資者利益納入高管的考慮范圍之內，將有效地促進金融高管盡心盡力為各類金融投資者服務。我們建議，對于吉林省金融機構高管責任的規制，可以從兩個方面進行完善。其一，將金融高管責任與高管的薪酬掛鉤。高管薪酬過高一直為投資者所詬病，將高管責任與高管薪酬掛鉤，不僅能夠有效地平衡責任與收益，而且能夠從實效性的角度規制高管的行為；其二，融合刑法等非金融法律對高管責任進行規制。事實上，民事責任規制對高管責任的完善發揮著重要的功效，但實踐中刑事責任的引入將會更加有效地提升高管責任的規制力度，更為有效地促動高管盡心盡職，為投資者利益的穩定回報承擔其應盡的義務。

三、建立吉林省投資者權益保護協會和投資者保護基金

在我國，消費者權益保護協會是市場內消費者權益維護的一種路徑，已經為消費者所認可。在金融市場內，除了強化金融機構的社會責任與金融機構高管的個人責任之外，建立投資者權益保護協會和投資者保護基金進而通過投資者權益保護協會維護金融市場內的投資者權益的正當保護顯得尤為必要。

（一）投資者權益保護協會的實效與建立

金融市場內出現的歷次危機表明，中小投資者永遠是受欺詐的群體，永遠是利益受損的群體，金融市場內有必要且應該建立一個代表中小投資者利益，能夠切實維護中小投資者利益的保護組織。金融投資者權益保護協會即應運而生。

首先，明確金融投資者權益保護協會對維護投資者權益具有重要的實效性作用。監督與維權是投資者權益保護協會實效性作用的核心。中小投資者力量薄弱，在金融市場內面臨的風險尤為巨大，在多數情況下，極難對其所投資的金融機構進行監督，同時，在發生法律風險的情況下，也極難對其所可能面臨的利益損失進行維權。事實上，在投資者面臨利益損失的時候，單個或者少數投資者應借助法律的手段追究具有欺詐嫌疑的金融機構的責任。因此，由證監會制定一個管理辦法，成立中小投資者權益保護協會，由投資者權益保護協會代表金融投資者起訴金融機構可能的欺詐違法等行為，維護金融投資者的權益，將有利于金融投資者未來的維權效用。

其次，建議協調各部門建立吉林省金融投資者權益保護協會。國家證券監督管理部門和相關金融監督管理部門以及吉林省金融監管部門應共同制定管理辦法，設立吉林省金融投資者權益保護協會。吉林省政府近期設立了吉林省政府金融辦公室，這對于吉林省建立金融投資者權益保護協會是一個較為有利的條件。在建立吉林省金融投資者權益保護協會的過程中，積極吸取省政府金融辦的經驗，將是吉林省建立金融投資者權益保護協會的必備條件。我們認為，吉林省金融投資者權益保護協會的主要職能包括但不限于以下幾方面：在中小投資者利益受損的情況下組織投資者聯合維權，發起共同訴訟，并為投資者維權提供日常的專業資訊與服務；代表投資者進行投訴與舉報，并出面協調投資者與金融機構的關系，對于舉報的違法違規線索，督促證監局有關部門立案調查；督促有關部門完善與改進證券市場政策法規等。

（二）吉林省投資者權益保護基金的定位與建立

2005年7月《證券投資者保護基金管理辦法》的通過，標志著我國以《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》、《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見實施辦法》等文件為基礎的，以中小投資者保護為中心的基金保護法律制度已經初步建立。［3］金融投資者權益保護基金的準確定位與建立在很大程度上可以表明了我國金融法治市場的建立。為進一步強化對金融投資者權益保護的力度，應明確金融投資者權益保護基金的市場與法律定位，同時積極籌建吉林省金融投資者權益保護基金。

首先，明確金融投資者權益保護基金的功效與定位。監管與補償是金融投資者權益保護基金發揮其重要功效的核心。通常而言，金融投資者權益保護基金發揮著多重的功效。我們認為，金融投資者保護基金的作用至少體現在四個比較重要的方面：其一，通過較為簡捷且快速的渠道在證券公司等金融機構出現具有關閉、破產等重大法律風險的情況下，及時依據國家及省內政策法規對中小金融投資者給予必要的事前風險警示；其二，提升吉林省金融投資者投資信心，提升防范金融機構風險傳遞和擴散的能力，有助于從整體上增強吉林省金融系統的穩定性；其三，協調我國金融監管部門、金融行業協會以及證券交易所、金融中介等機構，為金融投資者權益的保護體系提供了一個必要的補充；其四，促進金融機構的內部監控機制的完善，并積極引導我省金融機構不斷提升自身的治理建設能力，有助于建立國際成熟市場通行的證券投資者保護機制。

其次，建議積極協調各部門建立吉林省金融投資者權益保護基金。進入21世紀以來，我國證券市場經歷了兩次較大的風險，投資者保護體系也經受了兩次大的考驗，并在風險考驗中日趨完善。投資者保護基金制度就是第一次證券市場風險爆發催生的產物。［4］在實踐中，從投資者與消費者的相似弱勢地位、中國證券市場的生態環境及中小投資者保護的現狀看，我國的投資者比一般消費者更需要保護。可見，金融投資者權益保護基金的建立是迫切的。［5］吉林省金融投資者權益保護基金的建立必須依賴政府相關部門的強力支持，省政府、省金融辦、省證監局以及相關部門的強力配合是成功建立吉林省金融投資者權益保護基金的首要前提。我們認為，一個制度完善的金融投資者權益保護基金，將在吉林省金融市場的構建中發揮著重要的作用，這樣一個具有時代特色且對金融市場具有正面促動效應的投資者權益保護“利器”，將會為吉林省的金融投資者權益的保護提供一個及時的回應，將為“長、吉、圖”開放先導區的穩步建設提供一個法律制度上的保障，必將促進吉林省金融市場與經濟建設的穩步發展。

金融市場的穩步發展并不體現為簡單的金融機構數量的增長，也不簡單地體現為金融產品的創新多少，而應以金融市場發展中的“核心之重”——投資者權益保護機制的完善及金融市場的公平度、透明度的不斷提高為金融市場發展的價值取向。建立吉林省投資者權益保護協會、吉林省投資者權益保護基金，將會給予中小金融投資者更多的話語權，使其能夠進一步保護自身的權益，也必將為吉林省金融市場的發展發揮出應有的作用。

［1］徐來.論金融危機下機構投資者的“社會責任型投資”［J］.改革與戰略，2010，（07）.

［2］朱慈蘊.論金融中介機構的社會責任：從應對和防范危機的長效機制出發 ［EB/www.civillaw.com.cn.2010－10－10.

［3］梨四奇.對我國證券投資者保護基金制度之檢討與反思［EB/www.civillaw.com.cn/，2010－08－02.

［4］朱寶琛.保護基金要從多層次保護投資者權益［EB/OL］.鳳凰財經網http： //finance.ifeng.com/fund /jjpl/20100830 /2565119.shtml，2010 －08 －30.

［5］黃建中.淺議中國證券市場投資者保護協會建設［EB/OL］.上海金融，2009，（08）.

（責任編輯：徐 虹）

The Research on Financial Legal Environment and Investor Rights Protection in Jilin Province

Qiu Xiaoguang，Yu Xiaoguang，Zhu Yuhong

Economic life and legal environment are closely linked，the two together they created a market－based economic growth and development，financial and investment activities in the economic life but also in the most central key position.Since the replanning and positioning of the northeast old industrial，the ＂Changchun，Jilin，Tumen for development and construction＂have been carried out simultaneously.In this process，attention to protection of the rights of financial investors Jilin Province and build a harmonious legal system to protect the financial interests of investors is essential.n this paper，we build an introduction and analysis on Jilin Province harmonious legal system to protect the financial interests of investors，while we put forward the specific recommendations about the construction and perfection in the future of Jilin Province of the legal system to protect the financial interests，which have investors in the theoretical significance and practical value.

finance；legal environment；investors；protection

D912.291

A

1007－8207（2011）09－0110－04

2011－06－30

仇曉光 （1981—），男，吉林長春人，吉林財經大學法學院講師，經濟法學博士，研究方向為保險法與金融法；于曉光 （1956—），吉林大安人，吉林省社會科學院 （社科聯）法學研究所所長，研究員，碩士生導師，吉林大學法學院教授，吉林師范大學教授，長春理工大學教授，吉林省人大立法咨詢委員，吉林省法學會常務理事，吉林省綜合治理學會會長，吉林省知識產權研究會副理事長；朱雨虹，吉林財經大學法學院。

本文系吉林省法學會2010年度重點研究課題的階段性成果，項目編號：JFXH201005。