“貧困縣”政策是否取消?

　　10月17日，在國際消除貧困日到來之際，一次飽受質疑的“百強縣”評選，意外地將“貧困縣”拉下了水。
　　近日，一個名為“中郡縣域經濟研究所”的機構發布第十一屆“全國縣域經濟基本競爭力百強縣(市)”、“中國西部百強縣(市)”等評比榜單，其中竟出現了17個國家級貧困縣。
　　據《京華時報》記者調查，該機構實為一家注冊資本僅10萬元的公司，且該評選多個環節涉及收費。獲評“西部百強縣”的某西部貧困縣官員接受采訪時，直呼“這是個笑話”。
　　其實，這不一定是個笑話。
　　據專家介紹，我國2001年核定的592個國家扶貧工作重點縣（即原來的國家級貧困縣），10年來不少貧困縣已經取得了長足的發展，甚至成為經濟強縣，但它們往往不愿摘下這頂“聞著臭、吃著香”的帽子，因此，貧困縣出現在百強縣榜單中并不為怪。
　　1986年至今，我國扶貧開發政策已走過25年，并經歷了三次較大調整。
　　中國社科院農村所貧困室主任吳國寶告訴《中國經濟周刊》，第一次大規模扶貧開發政策的調整始于1986年，從上到下正式成立了專門扶貧機構，確定了開發式扶貧方針，確定了劃分貧困縣的標準，并劃定了273個國家級貧困縣。后來將牧區縣、“三西”項目縣加進來，到1988年增加到328個國家級貧困縣。
　　第二次調整是在1994年，國家啟動“八七”扶貧攻堅計劃，經過重新調整，國家級貧困縣增至592個。
　　第三次調整發生在2001年。《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》時年出臺，綱要取消了沿海發達地區的所有國家級貧困縣，增加了中西部地區的貧困縣數量，但總數不變，同時將國家級貧困縣改為扶貧開發重點縣。以此為標志，我國扶貧開發工作進入下一階段。
　　在吳國寶看來，“貧困縣”其實是一種狀態描述，容易引起歧義，“有些非貧困縣也比較窮，但由于國家資金有限，不能被劃進來。所以2001年扶貧方式發生調整，除了國家扶貧開發重點縣以外，也在一些非貧困縣推行整村推進等一些優惠政策，這也意味著讓非貧困縣的人口也能享受到扶貧的資源。”
　　據《中國經濟周刊》了解，目前《2011至2020年十年扶貧開發綱要》 （下稱《新十年扶貧綱要》）已經完成，但尚未公開。知情人士透露，要等到今年11月份中央扶貧開發工作會議后才會公開。
　　《新十年扶貧綱要》的內容早有所披露。去年底，國務院扶貧辦國際合作和社會扶貧司副司長劉書文在某扶貧創新研討會上表示，正在制定的《新十年扶貧綱要》，將重點解決增加貧困人口收入、提高貧困人口的能力問題。“今后十年政府將堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發與農村居民最低生活保障制度有效銜接，完善貧困人口瞄準機制，并把社會扶貧作為國家未來扶貧戰略的三大重點之一。”
　　中國農業大學人文與發展學院院長李小云向《中國經濟周刊》進一步闡述，新十年扶貧的總方向沒有變化。十年前以貧困縣為單位，今后扶貧機制已經向貧困村瞄準了。
　　據了解，未來的扶貧工作會考慮采取集中連片開發扶貧的形式，目前全國確定了十幾個大的片區，貧困縣基本上都在片區范圍之內，每個片區都制定有發展規劃，由國務院扶貧辦和國家發改委一起對其進行扶持、規劃和引導。
　　“這是根據形勢的變化進行的調整，不能說是根本調整，只能說是更多地瞄準窮人，更好地做好關于保護和開發的關系，做到協調保護式扶貧。” 李小云說。
　　《新十年扶貧綱要》的扶貧標準是否會進行調整？
　　陜西省社科院區域經濟研究中心主任張寶通向《中國經濟周刊》分析，與十年前相比，經濟社會發生了很大變化，扶貧標準有必要重新界定。“要根據新情況，數字要調整，項目也要調整，要不斷完善。”
　　可以肯定的是，多年來，國家級貧困縣政策在幫扶落后地區發展方面發揮過積極作用。但一些疑問也紛至沓來：是什么讓貧困縣總量十多年不變？“爭當貧困縣”、貧困縣“不愿摘帽”的根源在哪里？貧困縣的標準是否應該重新界定？貧困縣進退機制是否該重新核定？
　　
　　嘉賓
　　吳國寶 中國社科院農村所貧困室主任
　　李小云 中國農業大學人文與發展學院院長
　　孫久文 中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所所長
　　張寶通 陜西省社科院區域經濟研究中心主任
　　
　　總數為何十多年未變？
　　
　　吳國寶：為什么貧困縣數量未改變，現在找不出任何一個公開的說法。下一階段扶貧政策受益縣的數量、劃分標準和具體名單會有所變化，但是目前還沒有公布。
　　
　　李小云：改變起來難度太大，反對聲音太高。我認為將來會逐漸取消，以后區域劃分的單元要向窮人瞄準。
　　
　　孫久文：一是有些縣確實相對比較貧困。二是因為國家政策和資金的吸引，有些貧困縣不愿意摘帽子。我們現在有貧困縣進入的機制，但沒有退出的機制，或者說退出機制不是特別明確。按理說，國家的扶貧資金是有限的，應該用來扶助那些更需要的地區，但在實際操作中地方政府肯定是不愿放棄的。
　　
　　張寶通：一是國務院扶貧辦沒有及時更新，二是有些地方不愿摘掉這個帽子。
　　
　　貧困縣為何不愿脫貧、摘帽？
　　吳國寶：道理很簡單。貧困縣的問題就像原來的城市戶口一樣。戶口最初就是起一個戶籍登記的作用，但是在戶口上附加了很多內容使之異化成阻礙城鄉人口流動的壁壘。貧困縣最初僅僅是國家作為扶貧工作對象確定的，但后來附加在它上面的很多優惠政策使得它可以享受很多開發扶貧以外政策優惠上的好處。一方面，貧困縣可得到可觀的扶貧資金，雖然國家扶貧資金不同時間有不同變化，現在每年國家財政扶貧資金大概200多個億，貼息貸款180多個億；另一方面，不少優惠政策也與貧困縣綁定，只有貧困縣才能享受到。從貧困縣本身來看，即使它們自己不愿摘帽，但只要標準合理、公開，除非數據造假，不然是否戴帽不是以它們的意志為轉移的。
　　
　　李小云：原來確定的592個貧困縣有歷史性的意義。當時，貧困地區的現狀以縣最為突出，但也不完全是縣，因為它是一個地域性的東西。貧困縣的確立也只是一種計劃單元，縣是一個執行單元，所以相對來說有其合理性。但是隨著經濟的發展，特別是對中西部地區不斷的投入，加上財政改革，使得相當一些資源豐富的貧困地區得到迅速發展。從瞄準機制來講，就不合理了。以這個為基礎分配資源，就不公平了。這就說明貧困縣這個政策有其局限性。另外也說明，隨著改革的推進，宏觀地來看扶貧的效果，差異也在縮小。而貧困縣不愿脫貧、不愿摘帽，這涉及到資源分配。如果進入退出機制不嚴格，就會激勵這些縣獲得無償資源。
　　
　　孫久文：主要是國家的政策和資金的吸引。國家級貧困縣在各級地方政府中會得到重視。與此同時，國家級貧困縣還與許多發展中國家政府進行國際交流，互相借鑒脫貧致富的經驗。
　　
　　張寶通：國家沒有進行調整。其實陜西省有些貧困縣已經脫貧了，并且主動甩掉了“貧困縣”的帽子。比如前年神木縣已經不享受政策了，但國家給的帽子沒摘。
　　
　　是否需要建立退出機制？
　　
　　吳國寶：實際上，在很早的時候，已經這么做了。1994年國家啟動“八七”扶貧攻堅計劃時，就實行了我們常說的“4進7出”，就是人均收入低于400元的縣全部進來，高于700元的縣全部出去。2001年確定的扶貧重點縣選定標準，同樣包含著貧困縣進退的思想和制度因素在內。
　　
　　孫久文：國務院扶貧辦正在研究扶貧工作重點縣的進退機制。進入的機制就是以貧困人口的數量占鄉村人口的比例、農民人均純收入、人均GDP以及人均地方財政收入等多項指標為標準。比如現在貧困地區人均收入大概是1090元。但是標準的指標在不同時期是不一樣的。
　　
　　貧困縣是否需要取消？
　　
　　吳國寶：貧困縣的存在有其內在原因。因為中國的行政體制，縣一級是無法跳過去的行政層級。比如資金的劃撥和監管，必須通過縣才能到村。在西方，是通過項目招標的方式來資助貧困地區，那就可以通過社會組織或專業機構來監測評估項目的實施情況。在短期內，取消貧困縣沒什么積極的作用。比如在村里組織扶貧活動，誰來監管？如果讓省級機構去監管貧困村的扶貧工作，成本就更高了。關鍵問題不在于是否需要確定貧困縣，而在于應該確定公開、合理的貧困縣劃分和進出標準，明確、合理確定貧困縣應享受的政策優惠邊界。
　　
　　李小云：我國在上世紀80年代貧困面較大，特別集中在中西部地區，因而貧困縣應運而生。在當時，以縣為單元進行資源分配和集中管理，確實有助于這些地區快速擺脫貧困。經過二三十年發展，貧困在當下不再以整縣的形式呈現，貧困問題更突出體現在大的片區，甚至出現在一些大城市周邊，主要反映在返貧人群身上，所折射的主要是低收入人群的問題，這意味著現階段貧困縣政策需要作大調整。貧困縣政策涉及資源優惠分配，貧困縣當然不愿“摘帽”，解決這個問題唯一的方法就是從政策層面取消評定貧困縣，讓“貧困縣”這一概念作古。如果要保留，首先要縮小范圍，然后在原來基礎上逐漸淡化貧困縣的概念（具體到村或人），最后取消。
　　
　　孫久文：不應該取消。因為縣是一個最基礎的行政單元，片區的推進還是需要從基層來做，以縣為單位進行。
　　
　　張寶通：片區和縣是同時進行的。貧困縣是有必要存在的，因為縣一級是行政單元，政策也要靠縣來實施。