病壩之患

　　一場動車撞車事故會導致數百人傷亡，而一次潰壩卻能使數萬、數十萬、數百萬人流離失所。
　　危險就在眼前，擁有水庫數量最多的中國，正啟動世上最大規模的病險水庫維修工程。
　　國家水利部的內部事務第一次上升為中央層面最高規格的治水會議。
　　在未來的5年，中國立志要消除全部現有病險水庫的安全隱患。
　　在上世紀50~70年代，中國完成了水利工程建設的“大躍進”，成為世界上水庫數量最多的國家。現有的8.7萬座水庫，大部分建于那個時期。
　　因為人口快速增長，農業成為經濟的命脈，而水利則成為農業的命脈。此情形下，中國興修了大量的水利工程，與家庭聯產承包責任制一起，成為農業生產迅速發展的重要條件。
　　但限于當時的技術水平和經濟條件，許多水庫的質量和建設水平都不是太高，大部分是小型壩，小型壩中的90%以上是土石壩，土石壩的壽命大約是50年，目前為止，基本上都已是超期服役。且在此后幾十年的運行中，由于缺少必需的維護經費，水庫病險的數量過半，達4萬多座。
　　這4萬多病險水庫絕大部分散布在廣袤的農村，還有一些縣市的上游。曾有統計顯示，全國頭頂“一盆水”的城市有179座，占全國城市的25.4%；頭頂“一盆水”的縣城有285座，占全國縣城的16.7%。
　　“它有很高的風險，一旦垮了就要沖房子、沖田地、沖工業設施、沖鐵道，甚至整個城市。因此水庫的安全為歷屆政府所重視。”國家水利部建設與管理司水庫處處長徐元明對《中國經濟周刊》說，即使重視，也很難完全避免。
　　歷史上有慘痛的教訓。
　　根據水利部公布的數據：從1954年有潰壩記錄以來，全國共發生潰壩水庫3515座，其中小型水庫占98.8%。人類歷史上最為慘烈的潰壩事件發生在1975年的淮河流域，河南省駐馬店地區包括板橋、石漫灘兩座大型水庫在內的數十座水庫漫頂垮壩，1100萬畝農田被毀滅，1100萬人受災，超過2.6萬人死亡。
　　
　　全國水庫，一半有險
　　
　　雖然隨著時間的遠去，人們對災難的記憶正在淡去，與此同時，水庫潰壩的災難發生的頻率也在下降，但事實上，這數萬座病險水庫的問題，一直都是歷屆水利部領導最為頭疼的事情。幾乎每一屆新任的水利部部長到任，第一項工作便是召開全國病險水庫除險加固工作。
　　1975年“板橋事件”之后，中國曾展開了一次全國水庫大壩安全檢查，結果是：三分之一的水庫大壩不安全。當時制定計劃，要在十年時間里全面治理全國的病險水庫，國家因此進行了大規模的投資。
　　在1998年的長江洪水之后，水利部再一次組織力量進行普查，普查的結果是：病險水庫在50%以上。
　　水庫按照庫容量大小，劃分為大中小型。其中庫容在1000萬立方米到1億立方米之間的為中型水庫，庫容在100萬立方米到1000萬立方米之間的為小一型的水庫，庫容在10萬立方米到100萬立方米之間的為小二型水庫。全國共有的8.7萬座水庫中，中小型水庫占病險水庫的絕大多數。
　　根據輕重緩急，水利部門開始編制規劃。據水利部建設與管理司水庫處處長徐元明講述，水利部先后于2001年和2004年組織編制了兩期病險水庫除險加固規劃報告。“第一期，1346座全國的大中型和西部地區的小型水庫規劃，2005年除險加固完成；第二期，2117座全國大中型和中西部小型水庫規劃，也準備用三年時間完成，結果只實施了一年多，即2006年的時候，由于病險水庫的問題很突出，中央提出來用三年時間把現有的大中型和重點小型病險水庫除險加固。”
　　這一目標是在2006年年末的中央經濟會議中提出，后分別寫入了中央一號文件以及政府的工作報告中。這顯然已不只是水利部的內部事務了。
　　“根據這個指示，我們編了6240座全國大中型和中西部地區小型水庫，另外又補了1116座東部地區的小型水庫，總共是7356座。”徐元明說。
　　最終，形成了2008年的《全國病險水庫除險加固專項規劃》（下稱《專項規劃》），也真正開始了中國乃至世界上最集中、最大規模的水庫維修工程。在過去的三年時間里，中國投入了620多億元、對7356座病險水庫進行了除險加固，基本完成了規劃目標。
　　2011年，水利部宣布：經過除險加固，基本解除了637座縣級以上城市、1.61億畝農田以及大量重要基礎設施的潰壩洪水威脅，保障了水庫下游1.44億人的生命財產安全。
　　但與此同時，大量的小一和小二型水庫的安全隱患問題也顯得更加突出，乃至成為防洪工程體系中最為薄弱的環節。
　　去年7月，經過國務院同意，啟動了5400座重點小一型水庫的除險加固。今年4月，又啟動了全部4.1萬座小二型病險水庫的加固工程，其中中央負責1.59萬座，地方負責2.5萬座。
　　按照中央的計劃，去年啟動的5400座重點小一型要在2012年汛前全部完成，今年4月啟動的1.59萬座重點小二型要在2013年底全部完成，地方承擔的2.5萬座一般小二型到2015年底全部完成。
　　至2015年末，大規模的、由國家集中力量來完成的除險加固工程將宣告全部完成，中國將基本消滅病險水庫。
　　
　　地方缺錢，開不了工
　　
　　盡管除險加固是為解一方百姓倒懸之急，但因投資量大，不免帶來糾結。
　　大多數的病險水庫分布在欠發達的中西部地區，例如，湖南、江西、湖北、廣西、四川、河南、安徽等省份，要完成這樣集中的、浩大的工程，資金是一個大問題。
　　事實上，在《中國經濟周刊》記者走訪的江西、湖北、安徽以及河南等地，均不同程度地存在地方配套資金緊缺的問題，尤其是市縣一級的資金配套顯得更為艱難。
　　在湖北省擁有水庫數量最多區縣的隨縣，除去已經除險加固的28座，還有267座需要地方配套資金來完成，這大概需要8億左右的資金。隨縣全年的財政收入才三四千萬，這些錢還需要負擔政府公務人員工資、日常開支、教育、醫療、交通等方方面面。
　　用當地官員的一句話來說，就是不吃不喝，全縣在3年內要完成267座水庫除險加固配套也是天方夜譚。
　　在河南，專項規劃內的359座水庫，中央及省級資金到位率100%，市縣兩級的配套資金到位率為69%；在安徽，專項規劃內的項目，中央及省級資金到位率100%，市縣兩級的配套資金到位率為77%；而在病險水庫更多的江西情況更不容樂觀，一些項目，就連省一級的資金配套也有困難，市縣級的配套資金到位甚至為0元……
　　當然，在此過程中，中央的補助政策根據地方的現實也在不斷做出調整。
　　最早期列入除險加固專項規劃的1346座病險水庫，總投資是270億元，其中，中央135億，地方135億，國家要求地方資金必須與中央一比一配套。第二期的2117座中，先實施的365座也基本上是這個比例。
　　后來的7356座，規劃總投資是540億，其中，中央的投資大概是290億，剩余的由地方配套。
　　去年7月啟動的5400座小一型水庫規劃投資243億，每座450萬，其中東部地區的水庫1/3由中央負擔，中部的60%由中央負擔，西部地區則是80%由中央負擔。今年4月啟動的41000座小二型水庫，其中重點小二型有1.59萬座，規劃投資每座240萬，全部由中央負擔，剩余的一般小二型則由地方全額負擔。
　　“240萬平均起來只多不少，相關政策規定，如果用不完，可用于地方負擔的水庫。”徐元明預計，由地方負擔的水庫，資金會有部分缺口。
　　在湖北，要完成除險加固的小型水庫共有4000多座，需要資金117個億。“按照中央目前的補助政策，我們可以申請中央投資73個億，湖北自己負責44個億。這44個億，中央要求基本由省一級承擔。盡管想了很多辦法，但這樣規模的集中的資金量對我們來說，壓力確實很大。”湖北省水利廳水庫堤防處袁俊光處長對《中國經濟周刊》坦言。
　　
　　44個億中，大約有30個億是由湖北負擔的一般小二型水庫資金，一共是1514座，每座約需200萬。
　　同樣是欠發達的水庫大省，江西的壓力也不言而喻。
　　“我們每年都是重點關注的對象，項目太多了，進度就會存在一定問題，所以經常被點名。”江西省水利廳建管處處長周放平在接受《中國經濟周刊》采訪時顯得有些無奈。在中央專項規劃項目中，江西省占了11.7%，正在除險加固的小一型水庫一共是666座，占全國的12%。
　　越是經濟欠發達的省份，越希望國家的資金來投入，但國家的資金都需要配套，加之地處中部的江西既沒有東部那樣發達的財力，又往往享受不到西部那樣優惠的政策，處境頗為艱難。
　　周放平說：“我們的病險水庫這么多，除此之外，還有中小河流的治理，還有大江大河治理，還有農田水利基本建設等等，所有這些都要配套。如果一個項目配套，咬咬牙也能拿出來，但是這么多項目，哪能配得了呢？配不了會有什么樣的結果？要么，我們就是拍胸脯答應下來，但實際上做不到；要么，就是工程不能完全按照基建的要求完成。”
　　來自地方的窘迫和無力很真實，也很無奈。
　　于是，地方病險水庫的除險加固項目出現兩種驗收：一種是竣工驗收，另一種是投入使用驗收。竣工驗收是完全按照批復設計要求完成工程的全部；后一種情況則是“病基本上治好，但沒有完全好”。
　　“國家過于強調配套，對于一些經濟欠發達的地區而言，會帶來很大的一些后患。”一位不愿具名的縣級官員對《中國經濟周刊》表達了他的擔憂。他認為，國家應根據不同的發展程度調整政策，對于那些比較貧困同時病險水庫很多的縣，應該全額由中央撥款。
　　而站在中央的角度，為確保地方配套資金到位，也開始在政策上做一些調整。例如，原來的政策是每座水庫資金的60%由中央承擔，從去年開始變成了一個省若共有100座水庫被納入除險加固，那么中央負責完成60座，地方負責完成40座。這又意味著，一旦地方資金不到位，那么由地方負責的水庫就開不了工。
　　“不只是籌集資金，并且要及時地籌集到位，不然開不了工，壓力當然很大。”袁俊光告訴《中國經濟周刊》，通過發行地方債券和向銀行貸款，湖北今年的資金基本到位，主要的壓力在后面兩年。
　　后面的資金來源，他很擔心。
　　
　　監管缺失，留下隱患
　　
　　面對規模如此龐大和高強度的維修工程，如何組織起廉潔、高效的工程管理機制是另一個廣受關注的難題。
　　作為地方的主管官員，周放平坦言壓力很大。“工程質量的壓力：出現質量問題怎么辦？進度的壓力：完不成任務怎么辦？還有安全的壓力，這么多錢，大家都在盯著，都想吃這塊肉，有人經不起誘惑，也很有可能。”
　　徐元明盤點了一下，從工程建設的管理到資金的使用管理再到日常修護的管理等等確實存在不少問題。
　　例如，中央的錢到位了，地方的錢還有缺口，結果大毛病解決了，但還留著尾巴。在《中國經濟周刊》的調查中發現，在較早期啟動的除險加固項目中，由于配套資金不足，很多水庫加固留下了“半拉子”工程，即使這樣也通過了竣工驗收，因此留下了另一種方式的安全隱患。
　　管理資金被挪用侵占的情況也時有發生。還有建設管理不規范的問題。原則上要求要嚴格實行三制，即建設監理制、招標投標制、項目法人制，但這些制度到了基層，不規范執行的不在少數。
　　此外，施工力量不足，趕工程進度，對質量也會造成影響，甚至形成“修了白修”的“豆腐渣工程”。
　　以2007年發生潰壩的甘肅省高臺縣小海子水庫為例，2001年被水利部列為西部專項資金病險水庫處理項目，加固工程于2004年完工，并被評定為“優質工程”。加固后不到3年又發生潰壩，致下游5400畝耕地被淹、損毀，迫使下游4個村1700人緊急撤離，所幸沒有發生人員傷亡。
　　2008年初，溫家寶總理要求國家審計署對水庫除險加固規劃項目進行專項審計。“派了400多人，在18個省，干了3個多月，審計病險水庫的項目。”
　　 在2009年6月國家審計署公布的554座病險水庫除險加固工程審計報告中，168座水庫仍然存在質量缺陷，違規招投標、轉分包、無資質承包問題比較突出，5658萬元建設資金被侵占，15311萬元建設資金被出借或挪用，119座水庫建設單位管理費用支出超概算47%，超過財政部規定標準的94%。
　　“這是我們在管理以及檢查中發現的問題，我們也有一系列的措施來整改。”徐元明對《中國經濟周刊》說，例如，水利部系統內，每年春季要進行檢查，秋季要進行匯總，之后打分，在全國排名公告。再例如，水利部還設有稽查辦，專門把病險水庫列為重點，逐個項目進行抽檢、稽查，發現問題就報告。
　　“水利部領導分別負責一些省份，經常去檢查、調研、發現問題進行解決，遇到困難進行協調，哪個省份進度不夠，或者政府不太重視，資金不到位，就給省級領導寫信、提要求、督促。” 徐元明說。
　　
　　缺乏維護，又生新險
　　
　　除險加固之后，日常管理如何形成良性機制，避免再次失修出險？
　　一個水庫成為病險水庫有多種原因，如建設標準不高、經長期運行老化失修等，但平時管理不規范也是重要原因。“小毛病”管護水平不高，發現問題沒有及時處理，時間久了，難免形成“小洞不補，大洞受苦”的現象。
　　相當大一部分水庫，恰恰缺乏正常的維修管護。
　　“小型水庫大約僅有20%左右有管理機構，大部分都沒有專管機構，一般是鄉鎮或村組在管，實際上也等于沒人管理，日常的維修養護經費則是幾乎沒有。”根據湖北省水利廳水庫堤防處袁俊光處長的介紹，湖北省每年大約有900萬用于大中型水庫的維修養護，小型水庫原來并不納入此范圍內，但因為暴露的問題比較多，該筆費用也被用來為小型水庫“應急”。
　　“但解決不了大問題，甚至也不能維持正常的維修養護。”袁俊光希望，在小型水庫除險加固以后，能建立一個兩三人的機構，由財政發工資，對水庫進行管護，“如果可以做到這一步，水庫的安全管理可以進一步”。
　　從現狀來看，這個愿望顯然有些奢侈。
　　而根據水利工程管理規定，如果這個水利工程承擔的是公益性功能，如防洪，那么它的管理人員的基本支出和公益性工程的維修養護要納入財政，這是公共財政的要求。
　　“但很多地方根本就沒有納入財政，或是額度很低，沒有足額到位。”徐元明很擔心，雖然這次國家花了那么多錢，集中了國家的力量對幾乎全部的病險水庫進行了除險加固，但如果后續的管護長期不到位，沒有形成良性的運行機制，還是會出現“小洞不補，大洞受苦”的現象。
　　換而言之，如果管理跟不上的話，在整治過后的三五年甚或更短的時間內，中國或許又將面臨新一輪的病險水庫問題。
　　“這并非不可能，甚或完全可能。”這也是袁俊光與周放平共同的擔憂。