中國政府采購市場該怎么開放?

　　關于中國政府采購，爭議一直不斷。最近一次“質疑”中國政府采購的，是擁有1600余家會員企業的中國歐盟商會。
　　4月20日，中國歐盟商會發布了長達60頁的首部研究中國公共采購市場的調查報告——《中國的公共采購：歐盟企業在中國參與公共采購合同競標的經驗》（下稱《報告》）。《報告》稱，中國公共采購市場總規模或超7萬億元人民幣，外資企業在政府采購中飽受歧視，還提出了政府采購系統進一步改革的必要性和系列建議。這是繼去年中國美國商會發表類似白皮書后的又一份報告。
　　值得注意的是，《報告》采用了“公共采購”這一概念。西北大學國際法學院副教授楊蔚林認為，其目的是擴大我國現行的政府采購制度的適用范圍。
　　中國歐盟商會、中國美國商會作為企業的代言人，雖然不是官方代表，但是在美國、歐盟，企業對政府產生的影響很大，“他們的政府就是為企業服務的”。由此，專家分析認為，目前中國加入WTO《政府采購協議》（GPA）的談判還在進行當中，此舉可視為是美國、歐盟的施壓手段，其真實用意是催促中國盡快大范圍開放公共采購市場。
　　
　　年底前將出第三份出價清單
　　
　　GPA是WTO的一項諸邊協議（相對多邊協議而言，且屬于自愿加入），目標是促進成員方開放政府采購市場，擴大國際貿易，由WTO成員自愿簽署。
　　目前WTO成員國共有153個。 而在WTO的政府采購委員會中，GPA成員國目前共有41個。如果將歐盟諸國視為一個成員，則GPA成員只有14個。
　　WTO成員數與GPA成員數之所以不對等，主要是因為以前沒有對加入WTO的成員國提出一定要加入GPA的要求。隨著WTO成員國的增加，一些新的成員國在與WTO談判的過程中，加入GPA就成為加入WTO的一個條件。
　　其實，這并非針對所有加入WTO的成員國，只有對類似中國這樣大的經濟體，提出的要求會高一些。畢竟，中國這個龐大的經濟體，讓美國、歐盟更為重視。中國加入WTO，成為他們進入中國政府采購市場的重要契機。
　　“中國肯定不是自愿提出來加入GPA的，是美國、歐盟對中國加入WTO時提出來的要求。只有承諾加入GPA，才能同意加入WTO，這也是后來者的一個劣勢。” 對外經貿大學中國WTO研究院副院長屠新泉向《中國經濟周刊》表示。當然，加入GPA并非完全對中國不利。GPA成員國比如美國的政府采購規定，禁止購買外國貨，中國加入之后，很自然地，就可以進入美國的政府采購市場。“雖然美國的政府采購市場對外國貨多少有些限制，但是加入之后，至少有這個機會了，否則就完全沒有機會。”
　　中國目前是《政府采購協議》的觀察員，在 2001 年加入WTO后，中國承諾擇機啟動加入GPA的談判，并于2007年底啟動談判。
　　2007 年 12 月，中國提交了第一個GPA出價清單。出價清單是申請方單方面提出的開放范圍，包括納入政府采購范圍的采購實體和采購項目以及門檻價等。出價清單包括五個附件：附件一是中央級實體單位；附件二是次中央政府，主要是省級政府，也包括地市級政府；附件三是其他實體；附件四是服務；附件五是工程。GPA中的采購類型分為三種：貨物、服務和工程；目前，貨物還沒有列入單獨附件。每個附件都有備注，用來定義五個附件開放范圍的大小和條件。
　　中國提交的第一份GPA出價清單中，附件一包括中央級實體單位50個，如外交部、國家發改委等部委；關于地方政府的附件二未編列，附件三目前羅列的實體都是事業單位，國企暫未列入。但美國和歐盟并不滿意，表示“深感失望”；時隔兩年半之后，中美戰略與經濟對話加快了中國修改GPA出價清單的進程，2010年6月底，中國政府向WTO遞交了第二份出價清單。
　　據悉，這份最新提交的出價清單是在 2007 年的基礎上，中國對自主創新產品以及國貨優先等政策都作出了調整，并將該協議的施行期從加入后的15 年縮短為 5 年；同時，新增了 15 個政府機構；此外，服務、工程也增加了一些內容。WTO內部人士向記者表示，該份出價清單的細節尚未公布，“由于這是談判中的出價，因而WTO本身不會公開披露更多細節。目前還處于保密狀態。”
　　盡管如此，新增的 15 個政府機構是什么，仍引發了業內人士的猜想。
　　“依然不是地方政府，還是中央機構。因為還有一些中央機構沒有列入。我國的機構比較復雜，所謂的事業單位在性質上不是太明確，所以第二次清單做了一些補充，增加了一些‘委員會’之類的單位。” 對外經貿大學中國WTO研究院副院長屠新泉說。
　　《中國經濟周刊》了解到的最新的消息是，中國承諾在今年年底前出第三份出價清單。
　　按常理，GPA的談判應該是由WTO的政府采購委員會主持進行的多邊談判，但在實際談判的過程中，主要是在中美和中歐之間進行，其實是雙邊談判。而目前雙方談判的分歧是國有企業是否納入中國GPA出價清單。
　　
　　國有企業是談判重點
　　
　　在GPA談判的關鍵時刻，美國、歐盟接連向中國的政府采購發起沖擊。
　　先是去年中國美國商會發布的《美國企業在中國》白皮書，質疑中國的政府采購開放度不夠，今年4月20日，中國歐盟商會的《報告》再次發難中國。
　　楊蔚林表示，“《報告》采用公共采購概念必然導致政府采購制度范圍的擴大，即還包括我國國有、國控企業為主體的采購行為。”
　　《報告》對整體公共采購市場的定義為：中央政府、中央下屬各級政府和其他公共實體以及國有企業和地方機構舉行的，并且相關項目被視為涉及公共利益或使用公共資金的招標。
　　此定義讓GPA談判的難度大增。
　　“美國、歐盟跟中國進行的GPA談判中，其主要目標是盡最大可能開放中國政府采購市場，開放市場就意味著出價清單中五個附件的范圍要盡可能擴大，總備注要盡可能地減少限制條件。” 中央財經大學政府采購與公共工程研究中心主任曹富國說。
　　目前，中國提交的GPA出價清單中，附件二（地方政府）、附件三（國有企業）、附件四（服務）是談判的重點，“尤其是在附件三（國有企業）這個問題上談判沖突得更厲害。”
　　國有企業在我國是一個關系國計民生的基礎性部門，所占整個經濟的比重總量很大，采購支出比重可能超過政府部門。曹富國認為：“在整個GPA的現有成員國中，中國的國有企業是他們覬覦已久的，當然希望盡可能大地開放。”
　　但是，中國在是否開放國有企業方面并非沒有話語權。“中國雖然承諾了加入GPA，但是對于加入的時間、條件并沒有做出具體承諾。如果談判結果不利于中國，中國可以一直不結束談判。”屠新泉說。
　　
　　政府采購市場規模到底有多大？
　　
　　根據《報告》調查估算，在中國快速發展的經濟中，中國公共采購占的比重超過20%，市值估值超過7萬億元人民幣。
　　7萬億元的數字從何而來？
　　首都經濟貿易大學財政稅務學院教授焦建國向《中國經濟周刊》分析，7萬億元人民幣是中國歐盟商會援引經合組織（OECD）研究的數據，即公共采購平均占據一國GDP的比重約為12%～20%。中國的GDP 2009年是34.09萬億，2010年是39.80萬億，按20%估算，中國公共采購市場約7萬億元人民幣。
　　而此前中國官方的政府采購市場規模數據是7000億元人民幣，約為歐盟此次報告數據的1/10。
　　雙方發生分歧的最主要原因，在焦建國看來是中國官方的“政府采購”與中國歐盟商會的“公共采購”兩者口徑不同。
　　中國實施政府采購是近10年的事。相關的兩部主要法律《招投標法》和《政府采購法》分別于2000年和2003年生效。中國法律規定的政府采購是：國家機關、事業單位和社會團體使用財政性資金的購買行為。而在西方國家，采購范圍比中國寬泛，不僅包括政府預算購買貨物、工程和服務項目，也包括鐵路、市政工程、電力、通訊、機場、停車場、港口等公共基礎設施項目。
　　
　　“中國官方公布的是‘窄口徑’的實際數據，而歐盟公布的是‘寬口徑’的整個市場空間的估算數據。” 焦建國據此推斷，該《報告》從瞄準中國這個巨大市場的角度出發，有其市場目的。
　　7萬億元人民幣估值是否正確？外企在政府采購中是否受到歧視？這些問題或許還將出現在中國加入WTO《政府采購協議》(GPA)的談判中。
　　
　　嘉賓
　　劉尚希
　　財政部財政科學研究所副所長
　　焦建國
　　首都經濟貿易大學
　　財政稅務學院教授
　　馬海濤
　　中央財經大學財政學院院長
　　曹富國
　　中央財經大學政府采購
　　與公共工程研究中心主任
　　梅新育
　　商務部國際貿易
　　經濟合作研究院副研究員
　　
　　7萬億元人民幣估值是否正確？
　　
　　《報告》：中國目前整體公共采購市場的價值估計超過7萬億元人民幣，約占中國GDP的20%。
　　
　　梅新育：中國歐盟商會的數據根本經不起推敲，中國歐盟商會的數據完全錯了。我國2009年財政收入68518.30億元，財政支出76299.93億元；2010年全國財政收入83080.32億元，加上預算安排從中央預算穩定調節基金調入100億元，使用的收入總量為83180.32億元，全國財政支出89575.38億元。在財政支出總額中，人員工資、教育、衛生、文化、安全等領域是不能劃入政府采購范疇的，歐盟的那個說法是把我們2009年全部財政支出都列入政府采購范疇了，這種說法很缺乏常識。
　　
　　地方政府是否一定要納入政府采購清單？
　　
　　《報告》：中國的政府采購有一大部分（約為 80%）是在地方進行的，但 《政府采購協議》控制清單（即出價清單）中不含任何地方政府機構。
　　
　　馬海濤：地方政府到底能不能開放？首先要循序漸進地開放，不能盲目。中國的地方很特殊，有很多少數民族地區，還有很多經濟不發達地區；而GPA是一個富人俱樂部，全球這么多國家，加入GPA的國家才有多少？
　　雖然加入GPA是WTO的部分，但是這里面畢竟涉及到很多問題，政治上的因素要考慮多一點，比如國家主權問題，還有民族產業的保護問題。不能說西方一些國家要求什么，我們就必須要滿足什么。作為發展中國家，還是要慎重。其次，要在制度完善的情況下，再來討論這個問題。中國本身《政府采購法》都不是很完善，怎么對外開放？第三，市場的開放要考慮是利大于弊還是弊大于利。即便是我們真正開放了，能不能要到我們需要的東西？我們的企業能否適應這種國際市場的競爭？所以，開放還必須堅持對等的原則。
　　
　　曹富國：美國五十多個州，只開放了三十多個州。加拿大一個次中央政府都沒有放進去，只放了中央政府，為什么卻要求我們國家把次中央政府放進去！歐盟從企業的角度，從做生意的角度，開放與否他是在吆喝，有聲音很正常，但是這個開放不是沒有原則的，是有游戲規則的，開放是對等的，從理論上，只有得大于失、他的市場對中國有潛在的利益，才給開放。
　　
　　國企采購應否納入政府采購？
　　
　　《報告》：國有企業為公共項目進行的采購也在大型基礎設施項目市場中占有很大比重，但納入《政府采購協議》的清單與初步出價清單相比沒有任何變化。中國官方的統計僅涵蓋根據中國的《政府采購法》開展的并由財政部監督的采購項目，忽略了基礎建設和國企的數據。三峽大壩，奧運場館鳥巢、水立方，中國高鐵網絡等工程，都是中國官方定義未能涵蓋、但根據經合組織標準應列入統計的公共采購項目。
　　
　　馬海濤：2003年出臺《政府采購法》的時候，就沒有把國有企業列進來，一是因為政府采購畢竟是政府干預的事情，為了使國有企業能夠轉軌，政府盡量少干預企業的行為；二是當時考慮到中國的國有企業太復雜，各種情況都有，規模也比較大，而西方的國有企業規模很小。因此，在目前中國的政府采購還不是很完善的情況下，把國企完全納入進來，時機還不太成熟。WTO和GPA沒有完全的因果關系。任何一個國家也不可能完全開放，像美國在應對金融危機的時候提出購買美國貨是開放嗎？
　　
　　曹富國：實質上，我國整個政府采購市場在相當大的程度上已經開放了，媒體報道的比如“只買貴的、只買外國貨，不買國貨”。而他們的市場對中國是不開放的。GPA市場不是WTO規則所能約束了的，WTO談的是普通消費市場，GPA是一個政府消費市場，是不受WTO一攬子義務的約束的。我們實質上已經相當大程度開放了，要是不開放，外國在華企業怎么進入的呢？
　　現在經過評估，發現我國的企業根本進不去西方發達國家的政府市場，包括一些基礎設施也進不去。我國的出口市場主要在非洲等發展中國家。《政府采購協議》連澳大利亞這些所謂的發達國家都沒有進去，還有一些大的轉型經濟體比如印度、巴西、南非等，都覺得進去之后沒什么利益，也都沒進入。現在反而是我們單方面給他們開放市場。
　　
　　外企是否受到歧視？
　　
　　《報告》：這類經濟活動（公共采購）數量龐大，而且還在不斷增長，但相關的監管框架卻顯得雜亂無章，例如政策不一致，實施情況也參差不齊。這嚴重阻礙了中國整體經濟的效率和創新，并導致在華歐盟企業因此錯失許多商機。
　　中國歐盟商會主席戴杰：據估算，現在在華歐盟企業由于重復的政策法規以及差強人意的政策執行與價值一萬億美元的市場無緣。透明、一視同仁的監管方式對于這個巨大的市場至關重要。
　　
　　劉尚希：歐盟如此“抱怨”，與中國美國商會去年發布的《美國企業在中國》白皮書，有“異曲同工”之妙。之所以如此，是因為美國、歐盟作為GPA的發起者，希望加快將中國拉進GPA，以打開中國的公共采購市場。其實，在中國政府采購實踐中，不但外國貨沒有受到歧視，而且由于我國有些部門和地方盲目追求洋貨，在政府采購中反而存在排斥國貨的現象。我國的政府采購過程是逐步開放的，在這個過程中，很多事情沒有談好，外國企業不可能一下子就進來，不可能達到完全開放的程度。按照WTO的規則，我國允許有適度的保護時間，開放是漸進的過程，這是一個國家的權利和主權。
　　
　　焦建國：對于任何國家來說，政府采購政策的調整都要考慮到多重目的的協調。這里邊一個突出的問題是“提高政府采購資金的使用效益”與“維護國家利益和社會公共利益”兩個目標的協調。但無論如何，每個國家首先考慮的都是重視本國企業。即使加入GPA，中國納入國際管轄范圍的公共采購市場份額也只是一小部分，大部分甚至是絕大部分還是要優先考慮本民族企業。這也是各國的通用做法。所謂“對外國企業一視同仁”永遠是相對的，“外國企業受歧視”的說法是值得商榷的。