濕地立法之難

　　“這個事情好難，真的難死了。”這是黑龍江省撓力河自然保護區長林島保護站站長張豐江接受采訪的第一句開場白。
　　 他的傾訴有些迫不及待，作為濕地保護最基層的官員，14年來，他鮮有向外界傾訴的機會。他說，這14年來，他們太苦了，不光是體力上的，有心無力或是力不從心都是更大的煎熬。
　　他們正在等待一個案子的二審判決。因為濕地保護，他們被農民告上了法庭，原因是：他們保護過程中對破壞濕地農民采取的扣押車輛等行政行為違法。
　　 在一審判決中，法院認定了他們的具體行政行為缺乏足夠的法律依據；但另一方面，法院也沒有支持農民的行為，因為農民的耕種確實破壞了保護區的濕地。
　　“國家層面如果再不立法，濕地消失的速度將會非常快。”這樣的訴訟已經不是第一起，張豐江說，他感覺筋疲力盡。
　　盡管上世紀80年代聯合國《世界自然保護大綱》已將濕地與森林、海洋一起并列為全球三大生態系統予以保護，但至今為止，中國的濕地保護仍不能像森林和海洋保護那樣有專門的法規。僅以《黑龍江省濕地保護條例》這樣的地方性保護條例，對于嚴重毀壞濕地的行為基本無能為力，“不能像森林法那樣適用刑事制裁，根本看不住”。
　　“到處都在填海，你看多么嚴重。為什么填呢？因為便宜啊。填海比征地來得便宜和簡單，而且又沒有法律去約束它，為什么不填呢？作為主管部門我們肯定是反對，但我們沒有法律依據去制裁他或是處罰他。”廣西壯族自治區林業廳副廳長劉中奇對不斷消失的海岸線感到無奈。
　　像其他主管棘手問題的官員一樣，各地方濕地保護系統的官員也會間歇性地表達憤怒：森林有森林法，土地有土地法，海洋有海洋法，而濕地沒有法，這意味著濕地可以亂破壞，把濕地毀了，把它變成開發區了，也沒事，沒人追究，因為沒有法嘛。
　　這是基層濕地保護的現實困境。
　　“形勢已經非常緊迫，如果立法再不出來，情況就會非常糟糕了。”云南省林業廳副廳長郭輝軍所說的形勢指的是：第一，濕地面積依然在大幅度地減少；第二，天然濕地轉化為人工濕地的速度很快，而這二者在生態功能上的差別相當大；第三，濕地過度利用帶來的污染已經越來越嚴重。
　　中國工程院院士金鑒明提供的數據聽起來也許更糟糕：中國遭到破壞的濕地遍布華夏大地，破壞程度已經波及原有濕地的40%～50%。
　　“我們現在的濕地保護管理工作最重要、最關鍵、最帶有根本性的，就是要出臺一部國家層面的濕地保護方面的法律法規。”在不同場合，國家林業局濕地保護管理中心主任馬廣仁一直在呼吁。
　　然而，現實的情況是，濕地的立法也許比濕地的保護還要艱難。
　　
　　禁耕難題：濕地保護陷入“不對等戰爭”
　　
　　由于立法的缺失，像長林島保護站這樣被農民告上法院的案子在黑龍江省并不鮮見。
　　因為資金的缺乏，一些大的濕地保護區，“有的有邊界有的沒邊界，有條件的拉一網，沒條件的直接就是敞開的，與農民的耕地直接接頭。因為濕地非常肥沃，農民會瘋狂地搶地頭。因此，蠶食濕地的情況十分嚴重。”黑龍江省農墾總局林業局局長郭寶松告訴記者。
　　他是一位學者型官員，對濕地保護有專門研究。他管轄下的撓力河自然保護區屬于國家級自然保護區。
　　
　　濕地保護者與農民開始了一場“戰爭”。“他們種完了，我們毀，我們毀了，他們再去偷著種，不斷地重復拉鋸戰。”如果不這樣，濕地根本守不住，一開墾動輒百畝。
　　
　　每到春耕的時候，黑龍江省農墾總局林業局濕地保護部門和撓力河自然保護區周圍的農民就會有一次“夜里游擊戰”。春耕前后的那兩三個月，濕地保護部門的工作人員“根本別想回家睡覺”。
　　“農民恨不得每次夜里去播種，聽著執法部門去了，就把燈一關，那都是在濕地里，你根本找不著他。后來我們就研究，出動飛機，在飛機上喊話。如果在播種的時候控制不住，等都長出來，而且長得非常不錯的時候，你再控制就更難了。等他有了收獲，第二年守法的農民也都要去種了。”
　　尤其是在糧價上漲的時候，沖動愈發難以遏制。“最瘋狂的時候，我們都感覺有些控制不住了。那邊拿著鎬、鍬就來了，你要阻止，就和你打，都到這種程度了。”郭寶松說。
　　林業部門于是頻繁地扣車、毀苗，“他們種完了，我們毀，我們毀了，他們再去偷著種，不斷地重復拉鋸戰。”郭寶松說，如果不這樣，濕地根本守不住，一開墾動輒百畝。
　　這種對抗在2008年達到了高潮。最多的時候，他們扣押了農民70多臺車。
　　但最終他們發現，這是一場不對等的對抗。
　　在缺乏國家上位法的情況下，他們進行濕地保護的唯一依據是《黑龍江省濕地保護條例》。然而，根據該條例，只有罰款一種處罰形式。“罰款都按平方米算，每戶違法耕種都動輒幾百、上千畝，一算都是天文數字，根本付不起。”
　　付不起的處罰結果也就等于沒有處罰。結果是，輕微的毀壞行為被執行了罰款，嚴重的毀壞行為則是處罰不能。
　　“我們想把這些案件移交給公安作為刑事案件起訴，但法律上站不住腳，只能放人。但是你扣了人家的車，又毀了人家的莊稼。于是，他們就狀告林業局。”
　　在濕地保護上，林業部門于是承受了超常的壓力。“一些部門領導說，你們不要太激化矛盾，農民一上訪，這地方就不穩定。而且，哪個林業局長如果天天扣車、抓人，那以后他就要受到人身威脅了。”
　　有的地方想了這樣一個辦法：在濕地里，組織把樹栽上，栽上樹就受森林法保護了，再去動，就可以追究刑事責任。因為《森林法》里，有關于嚴重破壞森林行為的刑事處罰規定。
　　“可是把濕地變成林地，按道理也是不允許的，但這也是被逼無奈。因為以目前的情況來看，作為濕地來保護，沒有法律的支持根本保護不了。”郭寶松說，又或者我們的投入真的足夠，能夠在邊界上建起圍欄，讓想侵占濕地的農民進不來，那就好一些。
　　但目前的條件下，“圍欄計劃”顯然無法實現。而且就算實現，也難以圍住濕地這片有利可圖的“無主之地”。
　　
　　多頭管理與各自為政
　　
　　盡管如此，相比全國的大多數省份，作為第一個出臺濕地保護條例的省份，黑龍江省的情況已屬樂觀。
　　“因為黑龍江是林業大省，超過一半的土地是林地，濕地中有很大一部分本身也是林地，有林權證，屬于林業部門的管轄范圍內，這決定了林業作為主管部門的壓力比較小，濕地保護條例出臺也就比較順利。”黑龍江省林業廳保護處處長陶金告訴《中國經濟周刊》，在2003年《黑龍江省濕地保護條例》出臺之后，很多省份都派人到黑龍江來作調研。
　　至今為止，已有黑龍江、內蒙古、遼寧、湖南、廣東、四川、陜西、甘肅、寧夏、吉林、西藏等11個省、自治區出臺了地方濕地保護條例。
　　“但還有很多省份的情況顯然要更復雜些。例如有的濱海地區，濱海濕地是屬于海洋部門管的。海洋部門的權力大，地盤也大，你林業部門根本插不上手，立法就很難了。”陶金說。
　　雖然不是濱海地區，但“千湖之省”湖北的保護條例出臺也相當艱難。
　　湖北省林業廳副巡視員何先國接受《中國經濟周刊》采訪時透露，湖北省政府法制辦已經多次調研，也同意提交，研究了幾次，但在會上根本通過不了。各方面的意見不統一，反對的理由很多。
　　最主要的理由是，湖北是全國重要的淡水魚生產基地和糧食生產基地，在進行立法討論的時候，大家都認為水產品生產會受到影響。
　　“各級領導都擔心進行了濕地保護之后，會影響到水產品基地的地位。實際上不是那么回事情，這是我們對濕地認識不完全或不準確。”何先國舉例說，以洪湖為例，在實施保護之后，魚的種類和產量都有很大的提高。
　　然而，這些年，在湖北，濕地保護部門與農業生產部門的矛盾幾乎無可避免。
　　
　　一次會議上，農業廳長對林業廳長說，你應該到山上去，你到我們沙家浜來干什么？
　　“農業部門擔心濕地保護對漁業生產有沖擊，開會的時候就有一些矛盾。畢竟濕地保護的提出也只有十幾年，濕地保護的概念各級領導認識的程度有深有淺，同時在沒有上位法的前提下，有的省通過一個保護條例可能相對容易，但湖北省就很不容易。”何先國坦言。
　　站在國家林業局的立場，“我們不反對捕魚，但我們要求第一，不要圍網養魚，不要水體里投放飼料，因為如果投放了飼料水體就污染了，下游也會跟著污染；第二，我們不希望過度捕撈，因為如果過度了，生物鏈就會有問題。”馬廣仁對《中國經濟周刊》說。
　　從這個角度看，利用和保護雖沒有絕對的沖突，但也并不始終保持和諧。
　　“以農業為例，因為濕地周邊的土地不能使用化肥和農藥，但農業生產為了保證產出，就一定要用這些；再一個，農業干旱的時候就需要濕地大量地排水，但是濕地要保證一定的最低量，不能排到低于那個標準；又比如，在濕地捕魚的船是漁業部門發的捕撈證，我們只能勸阻，但無權吊銷它的捕撈證，這就是一個管轄沖突。”郭寶松說。
　　這顯然不是問題的全部。
　　
　　很多濕地保護區基本上都是這樣一個準則：哪一個部門愿意給項目資金，就愿意歸哪一個部門管理。
　　
　　“按照國家規定，對一些重要濕地要建立自然保護區或者建立濕地公園。但關鍵是建立保護區之后，機構、體制、行政關系全變了。國家對濕地管理行政職能的分工在林業部門，但農業部門會說，我經營了幾十年，現在突然讓你去管理，這就有問題了。”何先國認為，幾十年都是這么一種體制，突然要改變，很難。
　　當然，各地方保護區并不在乎到底是哪個部門在管。他們在這個問題上的態度很務實。
　　《中國經濟周刊》在各大保護區進行濕地調查時，不止一個保護區的負責人告訴記者，很多保護區基本上都是這樣一個準則：哪一個部門愿意給項目資金，就愿意歸哪一個部門管理。
　　由于濕地涉及多項資源要素，因此國土、林業、農業、環保、水利、海洋、建設等多個部門的職能均涉及到濕地。而根據2008年新一屆政府所明確的國家林業局在濕地保護方面的職責是：組織、協調、指導、監督全國的濕地保護工作，即國務院明確了國家林業局在濕地保護方面負有組織協調的職能，卻并沒有賦予其“統一管理”職能，因而形成了統一組織協調前提下的多部門單要素管理的行政管理格局。
　　這是全國濕地管理體系的一個現狀，然而，這也成為林業部門的尷尬。而各自為政的弊端終于帶來了立法博弈的難題。
　　
　　艱難的部門立法
　　
　　早在2004年濕地保護管理中心尚未成立的時候，國家林業局就已經成立了專門的起草工作組，組成了由眾多來自各部門的知名濕地保護專家的專家組，開始了《濕地保護條例》的調研、論證和起草工作。
　　2005年8月，中央編辦才正式批準成立國家林業局濕地保護管理中心。可以說，濕地保護中心成立以后，濕地保護立法的推動占去了他們最主要的精力。
　　“關于國家層面的濕地立法，準備的相關材料已經有半人高，國內和國外都進行了調研。”馬廣仁說，這些年，他們一直在努力。
　　然而，相比地方，國家層面濕地立法的推動似乎更加艱難。
　　從目前國家濕地保護的制度安排來看，采用了綜合協調、多部門管理的這樣一種模式，這決定了濕地立法會涉及到多部門的利益。
　　“現在的難度就是協調不下來，每個部門都有每個部門的利益，每個部門都不想喪失這個利益。”一位參與濕地立法的學者對《中國經濟周刊》說，這樣肯定是保護不好的。“從國家大局出發來考慮，部門之間就不要再爭議了。”
　　然而，部門利益并不總是與大局利益保持一致。這是很多地方濕地保護條例難產的原因。湖北是其中的一個縮影，它折射的是整個國家濕地立法的尷尬。
　　與濕地立法關系比較密切的部門是環保、水利、海洋、國土和農業這5個部門。根據這位參與立法的學者介紹：一些部門對立法比較支持，但有的部門認為，相關立法已經比較明確不同濕地類型的部門管轄，林業部門不應該再插手。
　　“林業局方面則認為，他們并沒有想要通過濕地立法把原來其他部門管轄的事情弄來歸自己管。”這位學者透露，林業局濕地系統的一位官員這樣表態：該誰管理的誰就應該把它管理好，但必須通過濕地立法把該保護的我們保護好，該利用的我們也同意利用。
　　還有的部門則認為，濕地不是立法的問題，而是執法的問題。因為在此之前，濕地的相關立法已經散見于《森林法》、《水法》、《環境保護法》、《草原法》、《海洋法》。
　　但在這位學者看來，濕地保護現今仍然處于無法可依，甚至更糟的狀態。
　　例如《農業法》中規定“禁止圍墾國家禁止圍墾的濕地”，這是至今在法律中最詳細的規定，但由于國家禁止圍墾的濕地是什么？在哪里？沒有規定。圍墾了怎么辦？也沒有規定。
　　再例如，《土地管理法》第4條第2款規定：按用途“將土地分為農業用地、建設用地和未利用地”，濕地既不是農業用地，也不是建設用地，當然就歸入了未利用地，成了開墾的對象。
　　“更多的法律法規中連‘濕地’一詞都未出現，只能把濕地當成‘土’、‘水’、‘野生動物’等某一個單要素的自然資源去進行管理，而不是從保護濕地生態系統出發的。”這位學者說。
　　目前，世界上的一些濕地大國已制定了專門的“濕地”法規，例如韓國、美國、瑞士等。與此同時，這些國家也制定了專門的濕地保護政策。例如，加拿大于1991年頒布了《加拿大聯邦政府濕地保護政策》，美國聯邦政府環境政策辦公室于1993年頒布了《保護美國濕地》的國家濕地保護政策文件，澳大利亞政府于1997年后制定了《澳大利亞聯邦政府濕地政策》。這些保護政策甚至起著比國家法律更為重要的作用。
　　在郭輝軍看來，立法最后能不能取得成功，“聰明立法”是關鍵。“要科學立法、人性立法，還要聰明立法”。
　　以云南為例，正在進行的濕地保護立法中，他們突出強調的是“天然濕地保護條例”，“人工濕地”并沒有被列入保護范圍之內。“嚴格界定保護的范圍很重要，我們旗幟鮮明地保護天然濕地，老百姓不會有意見，其他部門也不會扯皮。”郭輝軍認為，“保護一定要有個重點，保護什么，利用什么，都要界定清楚，否則最后弄了半天該保護的沒有保護好，不該保護的倒是扯了一大堆矛盾，弄得非常被動。”
　　目前，該條例已經在云南省政府這一環節獲得通過。
　　然而，國家林業局有濕地系統官員認為，云南省有其特殊性，“他們絕大多數的濕地是天然濕地，這樣立法當然沒有問題。但對于那些人工濕地占有比例較高的省份就不一定適合了。放眼整個國家也是同樣的道理，因為天然濕地消失的速度非常快，人工濕地占有的比例在加大。如果不保護人工濕地，那么，我們的濕地面積就更少。”
　　在全國林業系統的一次內部會上，馬廣仁對他的同事們說，希望各省積極推動地方濕地保護條例的出臺，這樣，對國家層面的立法也是積極的推動。
　　地方的主管官員則對《中國經濟周刊》感慨：“在沒有國家上位法的情況下，我們自己的立法往往難產。”
　　然而，“立法再不出來，濕地就真的岌岌可危了。”長林島保護站的站長說，“一個國家正常的管理不能總靠‘游擊戰’吧？”