推進我國義務教育均衡發展的經濟學思考

　　一、以標準化辦學推進義務教育的區域均衡
　　區域經濟與社會差距的存在，導致我國義務教育領域資源配置的不均衡，進而導致區域教育機會和教育績效差別很大。區域教育不均衡現象主要有以下表現：教育經費投入的差距、學校建筑設施的差距、學校設備資產的差距、師資力量的差距、學生素質的差距、學校管理水平的差距等。
　　義務教育的區域不均衡在經濟學意義上違背了“帕累托最優”的資源配置原則。“帕累托最優”要求教育資源的供給與需求達到動態均衡，使每一個體都獲得最大教育收益，使全社會的人力資源得到充分開發。這也就要求區域教育均衡化發展，即不僅教育所培養的勞動力在總量和結構上滿足區域經濟、社會發展的需求，而且有助于消除區域收入差距、區域社會福利差距和社會階層差距。
　　實施區域義務教育均衡，不是抑優扶弱，更不是削峰填谷，而是應該盡可能扭轉不發達地區義務教育經費不達標、校園不達標、師資不達標、設備圖書不達標乃至教學質量不達標等現象，盡可能達到標準化辦學水平，從而縮小與發達地區的辦學差距。
　　實現標準化辦學，最重要的措施是通過政府的公共資源配置均等化、同質化，對辦學所需要的經費、師資、設備、校舍等方面按標準給予配置。主要措施如下。
　　一是經費撥付標準化。要合理建立中央政府、省級政府對地方義務教育財政轉移支付制度，加大對邊遠貧困地區的財政扶持和政策傾斜。還要注意對經費實施統管，絕不搞“形象工程”“窗口學校”，尤其要對社會捐助經費加強管理，并給予合理分配，從源頭上把住義務教育均衡發展的口徑。
　　二是硬件配置標準化。為了縮小學校在校舍、設備、圖書等辦學硬件方面的差距，不發達地區要用好用足中央和地方各級政府的教育扶貧政策，做好學校布局和資源配置的中長期規劃，對辦學所必需的各種設施和設備按統一標準給予配齊配足。
　　三是師資配備標準化。當前要持續實施不發達地區的義務教育學校教師特設崗位計劃，吸引優秀的高校畢業生到邊遠地區從教，解決薄弱學校教師后繼無人問題；要特別注意配齊音樂、體育、美術等薄弱學科的教師，逐步推行小班教學，縮小教學質量上的差距；不發達地區應與發達地區共同合作，運用多種手段加強對薄弱學校教師培訓的力度，使他們達到骨干教師的水平。
　　四是招生方式標準化。要強化小學與初中開展素質教育的連貫性，實行完全中學的初中與高中脫鉤，并盡可能縮小重點中小學和示范學校與一般中小學的差距。在政策操作層面上，還可以實行將優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配到縣域內各個初中，保證每個初中都有一定比例的學生升入優質普通高中和優質中等職業學校，從生源上確保初中學校的均衡發展。
　　五是評估制度標準化。要盡快研究制定義務教育均衡發展的監測與評估標準，特別要制定好不低于國家標準的本地區義務教育學校辦學條件的“最低保障線”，并從法制層面給予保障。同時，要充分利用均衡發展狀況的監測數據，建立對各級政府推進義務教育均衡發展的績效考核制度，對不能落實義務教育均衡發展的地方政府領導給予問責。
　　當然，實施標準化辦學，并不等于“一刀切”，更不是“一統化辦學”，也不意味著一些已經達標甚至成為優質學校的辦學單位要受到發展的限制。從統籌兼顧的觀點出發，一方面，尚未達標的中小學應通過自身努力和政府的補償性政策支持來實現標準化辦學；另一方面，已經達標甚至“超標”的中小學校不應該繼續獲得政府與社會的“重點”扶持政策和資助，但仍然可以通過自身為主的努力，著力在辦學特色上下工夫，繼續為“質量先行”做出表率和示范。
　　二、以一體化教育推進義務教育的城鄉均衡
　　我國義務教育城鄉不平衡現象主要表現為：教育資源分配上向城市傾斜，示范校、達標校都集中在市區；教育機會選擇上向城市傾斜，優質生保送生也都集中在市區；教育激勵舉措向城市傾斜，教學名師、高級教師也都集中在市區；教育氛圍營造上向城市傾斜，文明校、先進校都集中在市區。可見，城市學校因義務教育不均衡而錦上添花，而農村學校卻被釜底抽薪。
　　城鄉義務教育不均衡的背后原因是城鄉二元結構體制的存在，即由于“差別原則”的存在，城鄉教育經費預算和撥款機制存在差別；“歧視原則”的存在，戶籍制度人為烙記城鄉教師的身份鴻溝；“劫貧濟富”的現象存在，優質學生被掐尖，留守兒童受漠視；“馬太效應”的放大存在，城市優質學校的發展往往壓制農村特色學校的發展空間；“互補機制”的嚴重缺失，各種結對子學校還做不到相互促進、攜手共進。
　　城鄉義務教育不均衡，在于我們認識上的長期誤區和政策上的明顯失誤。
　　第一，把放任發展等同于均衡發展，過于強調“以縣為主”舉辦義務教育的責任和義務。一些農業比重較大、城鎮化步伐較慢的鄉鎮往往難以籌集義務教育經費，各種教育資源也是從鄉鎮向縣城集中，其結果只能加劇城鄉義務教育不均衡。
　　第二，把平均發展等同于均衡發展，過分強調城鄉經費的均等化。平均發展就是簡單地平均分配教育經費，簡單地把優質學校的教師派到薄弱學校任教而沒有跟進配套條件，簡單地擴建農村校舍和增添實驗設備而沒有提升利用效率的措施，這種做法只對存量資源機械地拉平，并不能形成資源的增量，也不利于長期效率的提升，其結果只有平均，沒有發展或發展不快。
　　第三，把同步發展等同于均衡發展，城鄉學校建設一個模式。城鄉之間的教育環境總有差別，城鄉之間的同步發展是不可能的，同步發展最終只能導致畸形發展。例如，鄉村學校的學生家庭貧富懸殊較大，留守兒童較多，應給予更多的助學與助困經費，否則就會出現輟學率上升現象；還有鄉村學校應該有健全的寄宿制度和條件，以解決山區兒童上學遠的問題，但這方面的工作并未到位。
　　根據上述比較分析，必須合理地設計城鄉義務教育一體化框架以實現發展的均衡。城鄉義務教育一體化的對策設計應該包括如下幾個方面。
　　一是政府應擴大公共服務，合理配置教育經費。義務教育是公共產品或公共服務，政府提供的義務教育應普惠城鄉，從而確保義務均衡發展的權利公正和機會公平，這是城鄉義務教育一體化、均質化的必要前提。
　　二是實施“祛弱扶貧”的傾斜政策，在短期內改變農村義務教育的面貌。要大幅度提高農村學校的生均財政撥款和生均公用經費，設立專項基金，給“特崗教師”和支教人員更多的津貼，吸引更多的教育資源向農村合理流動，確保農村學校迅速按標準辦學。
　　三是培育農村學校的自主“造血”功能，實施并完善義務教育均衡發展的長效機制。義務教育階段不設重點和非重點學校、重點和非重點班，對留守兒童、流動兒童提供更好的義務教育條件；實行教師“縣管校用”，把教師到農村頂崗任教作為長期制度落實下來；加強農村校長和教師的培訓力度，構建城鄉校長的交流任職制度等，促進農村弱校變強、不達標學校變為達標學校。
　　四是通過強校幫弱校、大校帶小校，爭取校際合作關系的實質性拓展，最終實現城市強校、大校和農村弱校、小校的橫向聯合，并有可能走向實質性融合，最終以城市“總校”和農村“分校”的形式實現經費、教師、設備、校園、學生等方面的資源共享、資源互利，這應是城鄉義務教育“漸進性”均衡的路徑。
　　最后，還應該指出，隨著城鎮化勢頭的逐年抬升，農民進城和城鄉一體化的浪潮也將持續高漲，超過一半以上的人口將進入城鎮成為市民，不可避免地減少農村義務教育的存量，同時增加城市義務教育的流量，“教育城鎮化”將是中國城鎮化歷史進程中的一個亮點，也將是義務教育均衡發展的一個高度。從長期來說，只有以城鎮為基本依托、城鄉為一體融合的義務教育，并按照教育資源趨于優化配置的需要調整布局，盡可能做到“小學在鄉”“初中進鎮”“高中留城”，才能從根本上最終解決義務教育的城鄉均衡問題。
　　
　　三、以共享化學區推進義務教育的校際均衡
　　校際均衡是指在一個既定的范圍區域內，或是同一鄉鎮，或是同一城區的義務教育資源配置是否均衡問題。校際均衡是社會大眾觀察義務教育資源配備是否均衡的最直觀、最生動、最深刻的形式。校際均衡是一種管理均衡，這是因為，同一區域的同類學校發展不平衡，多數不能用先天性的經濟、社會、文化因素來解釋，而只能用后天性的制度、組織、政策因素來說明。
　　義務教育的校際不均衡主要表現為不同學校占有和使用教育資源的不均衡，表現為教育資源多寡、優劣、大小之間的占有或使用差距。因為在同一城區、同一鎮區或同一鄉區，我們排除了人口疏密、經濟強弱、文化優次這些外在性因素，可觀察的現象表現為：一是校園大小不等，有些學校擁有標準的田徑場，學習區、行政區、生活區井然有序，校園綠化用地也很充足。相反，相當多的學校卻辦學用地不足，制約了其他辦學資源的引進和鋪展，影響了學生德智體美勞心全面發展的辦學目標的實現；二是學校設施優弱差距，優質學校甚至建有天文館、體操館、畫廊、室內游泳池，薄弱學校卻連教學樓都嚴重不足，學生班級嚴重超員，同樣制約了教學質量和辦學質量的提高；三是骨干教師多寡不均，高學歷和高職稱教師往往集中在總數不及10%的學校中，其余90%的學校卻又得不到10%的骨干教師和特級教師，而社會大眾的擇校行為又通常沖著優質教師隊伍而推動，結果又加劇了義務教育機會的實質不均衡。
　　解決校際不均衡問題必須要有大視野和新觀念，把握科學發展觀的統籌協調要領，樹立公共資源共享的觀念，建構“不求所有，但求所用”的資源節約與高效使用機制，打破與資源壟斷并存的優質資源低效使用的不良格局，鼓勵薄弱學校摒棄“小而全”的經營目標，主動參與跨校優質資源的共享層面。一句話，就是要構建教育資源可共享的學區，鼓勵跨校資源共享，做到少花錢而高成效，可以在短期內更好地促進義務教育均衡發展。主要舉措如下：
　　一是共享教師資源，建構名師跨校授課通道、教師跨校流動機制、優秀教師跨校培訓平臺，開展專家講座、專題培訓等活動，實現教師資源校際共享、優勢互補、以強帶弱、共同提高。
　　二是共享教學資源，通過共同制訂教學計劃、共同開展備課活動、共同研討教材教案、共享教具課件資源等，推動學科共建、實驗統籌、評價標準接軌，提升校本教研的水平、層次和輻射力。
　　三是共享設施設備資源，即有關學校的后勤與設備管理部門要密切合作協調，在確保本校辦學需要的基礎上，最大限度地滿足其他學校對田徑場、體育館、圖書館、計算機房、實驗室、多功能報告廳等場所和大中型儀器設備使用的需要，減輕各校辦學過程的成本負擔。
　　四是共享信息資源，學校之間可以組成互聯網平臺，方便師生工作、學習、生活，同時鼓勵相互之間的機構和成員交流紙質和電子信息，促進子系統的多層次多渠道合作。
　　五是共享特色資源，相近的學校既要探索自主辦學的路徑，又要努力學習其他學校辦學特色，最終促使相近的學校保持自身優勢，形成比較優勢，創新后發優勢，在學校風氣、學生品格、學業優勢諸方面鍛造特色辦學的制高點。
　　最后，實現跨校資源共享，還必須有體制和機制方面的切實保障，才能做到資源共享的可持續。實現跨校資源共享，必須由地方教育管理部門出面統籌規劃，把不同類型的學校劃并同一學區，并做到強弱搭配、大小結合；同時還必須摸清各學區的資源家底，列出可供統籌共享的清單，依托管理部門有效地調控和指導，建構共享資源區合作體制，并對共享行為進行有效激勵，這樣才能確保共享平臺做大做強，為校際義務教育均衡發展辟出一條寬廣的捷徑。
　　綜上所述，解決義務教育不均衡，必須從三個維度齊頭并進。在宏觀維度上，基于經濟學的公平優先、兼顧效率的原則，以標準化辦學為目標，推進義務教育區域均衡的實現；在中觀維度上，基于經濟學的公共產品與公共服務普惠城鄉的原則，以城鄉一體化為辦學契機，采取各種措施推動城鄉義務教育均衡的實現；在微觀維度上，基于公共資源共享的必要性，構建跨校共享教育資源的學區，推進義務教育的校際均衡。這樣，根據義務教育存在與發展的不同空間層面而采取有差別同時又互相銜接的政策措施，就可以長短結合、點面結合地全方位解決義務教育不均衡問題，為義務教育的均衡發展提供了可行的思路。
　　 (作者單位：福建教育學院)
　　（責任編輯：劉福才）