實(shí)現(xiàn)煤礦塌陷地集約化利用方式創(chuàng)新探討

　　［摘 要］據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)煤礦礦井開采占整個(gè)煤炭開采產(chǎn)量的95%左右，露天開采僅占5%左右，在煤炭開采區(qū)形成了大面積的塌陷地。據(jù)資料顯示，截至2008年在江蘇省銅山縣僅采煤一項(xiàng)就造成15.28萬畝土地塌陷。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源合理利用促進(jìn)煤礦塌陷集約化利用將是我國(guó)提高土地利用率的重要途徑之一。
　　［關(guān)鍵詞］煤礦塌陷地；集約化利用；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織
　　［中圖分類號(hào)］P642.26 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-6432（2011）10-0044-02
　　
　　1 實(shí)現(xiàn)煤炭塌陷地集約利用的基本原則
　　
　　(1)改善塌陷地的生態(tài)環(huán)境狀況。煤炭開采不可避免地會(huì)造成地面沉降、土地下降等問題。一方面，土地形態(tài)的變化導(dǎo)致土地可利用規(guī)模的降低，煤礦廢棄物引起塌陷地水體污染是造成塌陷地生態(tài)失衡的主要原因；另一方面，煤礦的地下開采造成的煤礦塌陷地形成了較大的水體，可以作為其他土地復(fù)墾及農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)的一種有益補(bǔ)充。因此，塌陷地土地利用需要結(jié)合現(xiàn)有土地狀況，結(jié)合塌陷地水體開發(fā)，以改善塌陷地的生態(tài)環(huán)境狀況為基本前提進(jìn)行合理的土地集約利用。
　　(2)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合。實(shí)現(xiàn)土地利用開發(fā)模式運(yùn)用的集約化，前提條件是因煤礦開采所引起的失地農(nóng)民在就業(yè)和社會(huì)保障的可持續(xù)的實(shí)現(xiàn)，并且能充分利用現(xiàn)有條件促進(jìn)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的進(jìn)行。煤礦開采能夠帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，在促進(jìn)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的同時(shí)又能提高當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活的水平；人們生產(chǎn)生活水平的提高又能反過來促進(jìn)對(duì)煤礦塌陷地治理投入水平的提高。要實(shí)現(xiàn)煤礦塌陷地土地集約化利用水平，就需要提高人們的思想認(rèn)識(shí)，將實(shí)現(xiàn)土地集約利用與促進(jìn)人們生產(chǎn)生活水平提高相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)綜合效益。
　　(3)具備塌陷地治理的經(jīng)濟(jì)性。塌陷地治理是煤礦開采所造成的后果。對(duì)于這一后果所產(chǎn)生的問題是政府和煤礦企業(yè)都需要承擔(dān)的責(zé)任。外部治理者的引入或者政府及煤礦企業(yè)自身的治理都需要的前提條件——塌陷地治理的經(jīng)濟(jì)性。
　　塌陷地的治理是實(shí)現(xiàn)集約化利用的基礎(chǔ)，但是由于塌陷地治理的前提投入是巨大的。因此，以效益的可得性為著眼點(diǎn)，將政府、煤礦企業(yè)與外部治理者的利益相結(jié)合才能最好地實(shí)現(xiàn)塌陷地治理的治理主體問題。
　　
　　2 實(shí)現(xiàn)塌陷地集約化利用的方式創(chuàng)新
　　
　　(1)新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織多種組成形式作用的充分發(fā)揮。主要包括以下幾種形式。
　　第一，“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”。即由政府提供政策支持，并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，吸引外來企業(yè)進(jìn)行投資；由企業(yè)提供開發(fā)資金以及總體規(guī)劃，同時(shí)充分利用當(dāng)?shù)氐娜肆Y源，通過提供就業(yè)崗位調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性，綜合統(tǒng)籌，發(fā)揮三方在集約化利用開發(fā)中的作用。優(yōu)越性：在一定程度上兼顧了各方面的利益，實(shí)現(xiàn)了塌陷地的規(guī)模化利用；實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，提高了利用效率；實(shí)現(xiàn)了失地農(nóng)民的再就業(yè)；弊端：強(qiáng)化了集體組織配置土地的權(quán)利，弱化了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)。作為塌陷地治理效益實(shí)現(xiàn)的最低層環(huán)節(jié)的農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)，容易受到企業(yè)經(jīng)營(yíng)的影響而損害農(nóng)民的利益。
　　第二，“公司化”經(jīng)營(yíng)。借助于現(xiàn)今較為普遍的地方政府“地方債”的形式，政府為塌陷地利用發(fā)行債券，以證券發(fā)行所獲得的資金作為塌陷地集約化利用的基礎(chǔ)資金，設(shè)定塌陷集約開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)招標(biāo)；以塌陷地本身或債券發(fā)行募集資金作為項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)的股份參與企業(yè)在本地區(qū)的開發(fā)利用。優(yōu)越性：企業(yè)經(jīng)營(yíng)的靈活性好；政府作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的股東，能夠在需要的情況下參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，從而減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來的外部性問題。弊端：現(xiàn)行土地制度下，塌陷地的農(nóng)村土地的所有權(quán)性質(zhì)還沒有確定的條件下容易在經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生效益后的糾紛；缺乏進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的外部監(jiān)督機(jī)制，不能有效監(jiān)督公司的運(yùn)營(yíng)易造成對(duì)外部環(huán)境的損害。
　　第三，“股份合作化”，集體開發(fā)利用。現(xiàn)在大多數(shù)的塌陷地的主要區(qū)域是農(nóng)村的土地，按照農(nóng)村土地的集體所有制條件下，塌陷地的開發(fā)利用主體可以以農(nóng)村集體作為開發(fā)利用的主體。地方政府牽頭，以塌陷地所在地的各個(gè)集體為主體進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。優(yōu)越性：可以實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的再就業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)特色，實(shí)現(xiàn)了地方特色，改變了地方的外在面貌。弊端：“單打獨(dú)斗”的經(jīng)營(yíng)模式不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益；規(guī)模小、資金實(shí)力弱，無法承擔(dān)起較大規(guī)模的開發(fā)利用。
　　(2)創(chuàng)新治理模式，引入塌陷地治理的“虛擬組織”。虛擬組織模式是可以在較短時(shí)間內(nèi)集聚組織活動(dòng)所需人力、物力和財(cái)力的一種有效方式。組織內(nèi)的合作伙伴以自身所具備優(yōu)勢(shì)技術(shù)，參與某一項(xiàng)目的共同開發(fā)、共同分擔(dān)費(fèi)用并共享技術(shù)，以最終完成某一項(xiàng)既定項(xiàng)目為目標(biāo)。項(xiàng)目結(jié)束時(shí)虛擬組織即解體，一旦有新項(xiàng)目需求，則又開始尋找新的合作伙伴組成新的虛擬企業(yè)。
　　引入獨(dú)立的外部虛擬組織，以組織內(nèi)某一或一些需求為主要服務(wù)目標(biāo)。煤礦塌陷地治理需要在資金、技術(shù)等方面的共同作用下才能實(shí)現(xiàn)利用效益。因此，對(duì)于政府或者煤礦企業(yè)可以采用“虛擬企業(yè)”的方式，主要是以某一塌陷地治理工程為紐帶，以短時(shí)期內(nèi)的組織組成形式來吸收外部的智力、技術(shù)支持，并可以通過煤礦企業(yè)與其他企業(yè)合資開發(fā)的形式來獲得外部資金、技術(shù)和服務(wù)的支持。
　　
　　3 塌陷地集約化利用實(shí)現(xiàn)的因素
　　
　　(1)塌陷地集約化利用的資本來源。塌陷地集約化利用所需資金可以以銀行貸款、政府債券募集的資金以及塌陷地經(jīng)營(yíng)主體間的互相參股等形式的作為資本來源。同時(shí)，作為農(nóng)村土地所有者的農(nóng)村集體也可以充分發(fā)揮作用，主要是通過對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償款的部分資金作為涉及本集體土地塌陷的開發(fā)治理資金，集體可以將涉及集體成員的資金作為塌陷地開發(fā)利用的原始股份，既可以增加集體成員就業(yè)，又可以有效增強(qiáng)集體實(shí)力。
　　(2)保護(hù)好塌陷地域的生態(tài)環(huán)境。在原有旅游業(yè)和塌陷地新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間實(shí)現(xiàn)相互滲透、相互結(jié)合，逐步推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，以旅游業(yè)為主的新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會(huì)逐漸代替煤礦塌陷地原有的以農(nóng)業(yè)和工礦業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成為當(dāng)?shù)刂黧w經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)資源型城市的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。為塌陷地的治理研究以及煤礦資源枯竭城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了一條嶄新的思路。
　　(3)以人為本，切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民的利益。積極拓寬失地農(nóng)民就業(yè)安置途徑，在貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，積極探索用工安置、留地安置、土地使用權(quán)作價(jià)入股安置等方式，要盡快建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度，從根本上解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題。抓住當(dāng)前煤炭需求旺盛、煤炭行業(yè)看好、煤炭企業(yè)資金實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的機(jī)遇，不失時(shí)機(jī)地把這一保障體系建立起來。
　　(4)政府角色的定位。一方面，政府可以為塌陷地開發(fā)的企業(yè)提供政策等方面支持。塌陷地治理，主導(dǎo)權(quán)在政府，進(jìn)行包括旅游業(yè)開發(fā)等集約化塌陷地利用是政府較好地行使權(quán)力、履行治理義務(wù)的體現(xiàn)；同時(shí)，通過積極向國(guó)家申請(qǐng)旅游開發(fā)、第三產(chǎn)業(yè)興農(nóng)和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目建設(shè)層面積極尋求國(guó)家立項(xiàng)，爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)政策的支持。另一方面，政府可以在企業(yè)經(jīng)營(yíng)與促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)及農(nóng)村集體間的關(guān)系起到協(xié)調(diào)作用。進(jìn)行專門培訓(xùn)與再教育，為失地農(nóng)民進(jìn)行在集約化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的、所需要的生存技能提供服務(wù)。
　　
　　4 討論與結(jié)論
　　
　　安徽省阜陽市潁上縣迪溝鎮(zhèn)的以旅游為載體的塌陷地治理模式，即通過對(duì)塌陷地的生態(tài)恢復(fù)為旅游業(yè)的發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)，同時(shí)又通過發(fā)展旅游業(yè)為塌陷地的治理提供了重要的資金來源、政策和群眾支持，為塌陷地的進(jìn)一步治理提供重要保證的塌陷地集約化的土地利用是典型的發(fā)展范例。
　　煤礦塌陷地集約化利用的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要不斷的模式摸索。要充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等各個(gè)方面的因素，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)塌陷地的生態(tài)恢復(fù)和資源的合理利用。因此，在以吸引各類產(chǎn)業(yè)促進(jìn)塌陷地治理的同時(shí)，要根據(jù)塌陷地自身的資源優(yōu)勢(shì)，尋找到具有促進(jìn)自身發(fā)展的道路與增長(zhǎng)方式，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)塌陷地產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
　　
　　［作者簡(jiǎn)介］儲(chǔ)凡樂(1985—)，男，山東兗州人，江蘇省南京市河海大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源管理專業(yè)2009級(jí)碩士研究生，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與管理。