從委托代理視角對供水業的普遍服務分析

　　［摘 要］建設和諧社會，進行科學發展是當代的主題，是經濟改革發展的目標。目前供水業市場化改革，過于注重供水的商品性，忽視了公益性，政府缺位，忽視供水業特點是由城市政府作為責任主體，且具有公用性質。本文主要就市場化下供水業普遍服務進行理論分析，提出應采取對策的思路。
　　［關鍵詞］供水業；普遍服務；委托代理
　　［中圖分類號］F062.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）10-0125-02
　　
　　1 供水業的基本特征及其普遍服務
　　
　　1.1 供水業基本特征
　　供水業是指圍繞自來水的生產、使用等一系列業務而形成的產業，流程包括了取水、制水、用水等環節。
　　供水是準公共品。供水業具有排他性，可能阻止不付費者對公共物品的消費。供水業具有非競爭性，在一定規模內，增加一個人供水的消費不會影響其他人從供水消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費，該供水業不會引起產品成本任何增加。因為服務對象是大眾，不僅是生活必需品，需求彈性小，而且是介于公共物品和私人物品間的準公共品，市場化背景下，更要重視親貧規制，不能簡單地套用市場機制定價，而應保護消費者的利益。
　　供水行業具有公益性和普遍服務特征，且具有明顯內部收益和外部收益，所謂內部收益就是水務投資經營者得到的直接經濟效益，外部收益就是表現供水設施作為城市的基礎設施，是一個城市可持續發展的前提條件，是投資環境的重要組成部分，還有土地增值等收益。外部收益大于內部收益，即是有正外部性的準公共品。國際上，將水作為人的一種基本需求、一種權利，可以說，水的公益性更加突出。
　　1.2 供水業的普遍服務
　　普遍服務是指基礎設施產業的產品提供者必須確保服務區里的每一個人都能得到可以支付得起的最低質量標準的服務。具體包括可得性和可接受性兩個方面。而保持普遍服務目標至少有兩個方面的意義：第一，政治意義。隨著私人企業的進入，原來享受普遍服務義務的既得利益集團面臨失去這些好處的威脅，因此會成為改革的阻力。第二，公共意義。這些公共目標與發展的目標息息相關。水行業重要性更決定了供水的普遍服務意義重大。
　　所有權與經營權分離是委托代理形成的根本前提，并且在兩個條件下，即經濟人目標差異。信息不對稱情況下，委托代理分析得到廣泛應用。下面就供水業委托代理關系進行分析，特別重視親貧等公共性目標實現的委托代理方面。
　　
　　2 從委托代理視角對供水業普遍服務的基本論述
　　
　　簡單來說，委托代理關系可以理解為一種契約關系。契約的基本內容是規定代理人為了委托人的利益應采取何種行動，委托人應相應地向代理人支付何種的報酬。委托人與代理人的關系之所以成為一個需要進一步研究的問題，當然首先是因為代理人的目標函數并不總是和委托人相一致。所謂代理問題的要點就在于，委托人如何通過一套激勵機制促使代理人采取適當的行動，最大限度地增進委托人的利益。所以，供水業委托人面臨的基本問題就是如何設計一套激勵機制，來獲得掌握兩個代理人信息，進而進行積極合作。下面就運用代理分析框架分析供水業這個公共事業市場化改革下的模式，分析角度是親貧性。
　　2.1 傳統政府供給模式分析
　　傳統的政府供給模式，面臨的是一級委托，大眾對政府，政府和提供企業統一，效率方面可能有所欠缺，但是在親貧方面，由于其服務直接提供，主體單一，普遍服務責任容易落實明顯，監督成本低。在政府供給方面，是在政府機構內部即行政代理，不存在經濟代理委托。供水組織都由政府部門組成，其獨立利益不會明顯地存在，所以在可能條件下，政府體現所有者意志，親貧性是可以實現的。此外，在行政上可能由于公共權力委托代理鏈條的增大，代理風險也逐級放大。綜合看來，政府內部行政委托，相對來說，效率方面激勵不足，但是公平性會得到較好保證。
　　2.2 現代企業制度的國有模式分析
　　實施現代企業制度的國有企業，隨著政企分開，委托代理鏈條拉長，第二層次代理由行政代理變為經濟代理。面臨更加復雜的雙向代理、多層次代理的問題。雖然直接提供主體變化，但是由于國企政府仍可以通過產權控制，所以信息不對稱性方面成本較低。且政府控制與激勵手段多樣，故而較為容易。這種模式最關鍵的是國有供水企業的定位，即國有資本是否要求增值為首要任務。如果沒有考慮到供水業本身技術特點和準公共品性，國有資本以自身資本增值為首要目的，使企業和政府親貧等公益性目標相左，那么委托代理激勵問題也就突出，從而公益性方面監督激勵成本加大，使親貧目標受到威脅。如果供水國有企業需要肩負公共性義務，那么就和政府目標一致，親貧得到保障。政府對國企委托代理，雖然股東仍然公有，也已經存在信息不對稱。企業獨立經營者存在，必然加大成本。新的模式可能就存在利益集團的博弈。中間代理人(政府)，最終代理人(國有企業)，可能因為財政困難等原因，成為合謀，加大成本，損害初始委托人(公眾)利益。總之，這種新型國有企業模式，加大了一部分委托代理成本，但是政府和國有企業還是能夠一定程度上進行協調，主要問題在于國企定位與監督激勵的配套措施得當與否。
　　2.3 特許經營的政府模式
　　分析政府特許模式，特別是私人資本介入下的情況。直觀上，私人資本介入，為了保證其利潤，營利性方面與效率方面有可能提高，但是更可能的是加劇了對親貧方面的威脅。因為私人目標肯定不同于政府多目標尤其是公益性，代理人專業化為委托人加劇了隱藏行動與隱藏信息問題，所以在信息處理上，逆向選擇道德風險問題多。私人參與使得水供給主體變得復雜，責任容易推卸，公眾監督成本加大。特許經營面對市場化競標，其中可能出現代理人合謀，受到集團利益影響。Estache認為公用事業對價格影響不僅依賴于改革前的成本與資費水平，而且依賴于民營化的利益如何在各集團利益之間進行分配。私有化會削弱政府顧及社會公平的能力。通過削弱政府這種能力，私有化也會侵蝕地方層面民主參與的重要地位。總之，私人資本介入會大大提高其對利潤的要求。供給的經濟委托可以得到委托代理專業化的好處，使得提供效率有可能提高，如果是“真正”的市場化還解決了壟斷弊端。不過，政府原先多目標委托代理或許受到威脅，而且產生嚴重代理人合謀問題。
　　
　　3 解決路徑
　　
　　根據委托—代理理論的研究指出，解決道德風險和逆向選擇問題的方法，一是建立健全內部激勵—約束機制，即通過合理厘定代理契約，明確代理人的權利、義務來給予代理人以最佳的行為激勵，使代理人行為目標接近于委托人的目標，減輕代理人采取機會主義行為和進行逆向選擇的動機，使道德風險和逆向選擇得以控制。二是建立健全外部激勵—約束機制，即在代理人之間引入市場競爭機制，將委托—代理關系交由市場來決定，監督。這樣就能夠使得代理人的逆向選擇和道德風險成為遲早要接受市場懲罰的不利行為。同時，代理人市場的存在將使代理人的行為具有可比性，從而減少環境不確定性的影響，降低進行監督和績效考核所需的要素投入。具體措施如下：
　　首先，在市場化背景下，必須讓公眾具有足夠監督權，這樣才能反映水權人基本權利特點，這是使委托代理理論在城市供水業中完全適應性具備的前提。從公用事業中的多重委托代理特征看，公用事業監管中的委托代理包括：公眾、城市管理部門、監管者、企業，這形成多重委托代理。這種關系的核心是，監管者作為消費者的代理人，它要確保被監管企業實現消費者利益。不僅如此，還需要公眾能夠對代理企業的行為進行監督激勵，對企業行為能夠有直接影響。所以只有堅強公眾對一級代理人和最終代理人，監督、激勵才能有利于改革。
　　其次，立法保護重要性。消費者要求監管者能以法律權限實現被規制企業的信息公開，而且要求實行確切的監管。如果監管者能實行確切的監管，監管者本身則可以提高自身的地位和在社會上的評價，因此，建立這樣的激勵機制，對監管者來說是必要的。激勵機制在監管者與被監管企業的委托—代理關系中是非常重要的，要嚴謹立法，有法可依。
　　最后，公眾對兩個代理人監督管理，即通過聽證會、媒體監督等，這樣可能緩解合謀。其中重要的一點，無論政治委托代理，立法等過長，還是經濟委托，都可以建立直接的消費者監督委員會來執行監督。這樣縮短監督鏈條，使親貧性得到保護。
　　
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　　［作者簡介］林文豪(1987—)，男，福建寧德人，廣州暨南大學經濟學院經濟系2008級國民經濟學專業研究生，研究方向：政府經濟學。