拆遷中的行政強(qiáng)制行為控制

　　【摘要】現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制拆遷已成為引發(fā)社會(huì)極端事件、侵犯公民合法權(quán)利的主要原因。行政機(jī)關(guān)依法行政，必須尊重和保障人權(quán)，因此，應(yīng)明確界定公共利益，保障公民司法救濟(jì)渠道的暢通，對(duì)城市拆遷中政府的強(qiáng)制行政行為進(jìn)行有效控制，使其依法行使，依規(guī)范程序運(yùn)作。
　　【關(guān)鍵詞】房屋拆遷 行政強(qiáng)制行為 行為控制
　　
　　作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政行為必須嚴(yán)格遵循依法行政，行政行為必須尊重和保障人權(quán)，因此，對(duì)城市拆遷中政府的強(qiáng)制行政行為進(jìn)行有效控制，使其依法行使，依規(guī)范程序運(yùn)作，才能保障公民合法權(quán)益不受侵害。
　　
　　拆遷中的行政強(qiáng)制行為
　　
　　行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指在行政法律關(guān)系中，行政相對(duì)人對(duì)不履行其應(yīng)履行的法定義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或人民法院依法采取行政強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)，或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的活動(dòng)。行政強(qiáng)制作為一種行政行為，不得濫用，必須要合理、適當(dāng)。采用非強(qiáng)制性手段能夠達(dá)到管理目的的，不能實(shí)施行政強(qiáng)制，只有當(dāng)采用非強(qiáng)制性手段不能達(dá)到行政管理目的的時(shí)候，才能依法實(shí)施行政強(qiáng)制。行政強(qiáng)制是一種對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生強(qiáng)烈影響的行政行為，依法治行政原理，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、提起訴訟權(quán)和獲得行政賠償權(quán)、補(bǔ)償權(quán)等權(quán)利。
　　依據(jù)2001年國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條的規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的拆遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十七條也有相同的規(guī)定。這兩條規(guī)定的內(nèi)容即為城市拆遷中的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。依據(jù)法律，行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體是行政機(jī)關(guān)和人民法院。現(xiàn)實(shí)中，行政強(qiáng)制執(zhí)行主要由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行，是人民法院依行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)所做的執(zhí)法行為。人民法院只有根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，并按照法律的明確規(guī)定和一定的程序，才能實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的案件稱為非訴行政執(zhí)行案件。在城市拆遷中由房屋拆遷管理部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
　　據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，近幾年來(lái)，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2%左右，強(qiáng)制拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但其所造成的社會(huì)影響是巨大的。行政強(qiáng)制拆遷中的違法情形，可分為兩類：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)不符合強(qiáng)制拆遷的房屋實(shí)施強(qiáng)制拆遷。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定：為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。據(jù)此，其目的是為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。城市拆遷中政府對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征用征收，沒(méi)有公共利益作為前提，說(shuō)明這個(gè)條例缺乏立法目的合憲性。二是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)制拆遷過(guò)程中不嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償沒(méi)有完全到位，造成被拆遷人財(cái)產(chǎn)損失。上述違法拆遷是政府行政行為，是一種行政侵權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益。另外，為保證拆遷工作的效率，拆遷人急于加快工程進(jìn)度，對(duì)待所謂的“釘子戶”采取停水、停電、斷路，甚至請(qǐng)社會(huì)閑散人員乃至黑社會(huì)組織對(duì)被拆遷人進(jìn)行干擾、辱罵、毆打、綁架，迫使被拆遷人接受強(qiáng)制拆除的事實(shí)，是一種嚴(yán)重的民事侵權(quán)行為乃至犯罪行為，是對(duì)被拆遷人權(quán)利的極大損害。
　　根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定，行政強(qiáng)制拆遷明顯地賦予了拆遷人更大的權(quán)利，從而剝奪了公民在保護(hù)自己的私有財(cái)產(chǎn)時(shí)的司法訴訟權(quán)。作為拆遷人可以申請(qǐng)仲裁或向人民法院起訴，而且還可以申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。當(dāng)拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，只能由房屋拆遷管理部門裁決或同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，雖規(guī)定可以向法院起訴，但是，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。實(shí)際上由政府裁決取代了司法裁判，因行政裁決已經(jīng)發(fā)生效力，它不影響拆遷。即便是被拆遷人對(duì)上述非法行為依法提起行政賠償訴訟，但現(xiàn)實(shí)中，拆遷人和拆遷管理部門惡意串通共同侵權(quán)，被拆遷人的訴求難以達(dá)到。現(xiàn)實(shí)中法院往往受到行政部門的壓力，判決的獨(dú)立性難以保證，行政部門向法院提出申請(qǐng)只是走過(guò)場(chǎng)，公民的權(quán)利救濟(jì)渠道并不暢通。
　　為此，有必要對(duì)行政強(qiáng)制拆遷行為進(jìn)行嚴(yán)密的法律控制，通過(guò)成熟和完善的程序規(guī)定，對(duì)大量失范的行政強(qiáng)制行為進(jìn)行規(guī)制，保障公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。
　　
　　控制拆遷中行政強(qiáng)制行為的憲法依據(jù)
　　
　5126561a68cb0adc1bd8b72f7d9f3e30　憲法是國(guó)家的根本大法，在一國(guó)法律體系中居于最高地位，它不僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生、組織及行政的一般原則，而且還規(guī)定了公民的基本權(quán)利。公民基本權(quán)利不僅意味著立法機(jī)關(guān)不應(yīng)以制定法的方式加以侵犯與剝奪，而且其對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)設(shè)置的界限，要求行政機(jī)關(guān)在行政過(guò)程中不得侵犯人權(quán)。因此，憲法所保障的基本權(quán)利的規(guī)定，具有拘束行政的效力。
　　現(xiàn)代行政權(quán)力是從公共權(quán)力中派生出來(lái)的權(quán)力。公共權(quán)力是政府為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行活動(dòng)的工具，憲法必須為政府提供行使公共權(quán)力的手段，使之能夠有效地運(yùn)行；同時(shí)，政府的權(quán)力又必須清楚地劃定在一定的范圍之內(nèi)，以維護(hù)公民個(gè)人的自由。人民通過(guò)憲法規(guī)定了政府權(quán)力，因此，憲法成為政府擁有和行使公共權(quán)力的法律依據(jù)。其中，憲法與整個(gè)公共權(quán)力相關(guān)，它解決政府公共權(quán)力與公民個(gè)人權(quán)利之間的界限以及公共權(quán)力在不同政府機(jī)構(gòu)之間的配置與運(yùn)行問(wèn)題；行政法則是以公共權(quán)力的一部分——行政權(quán)為核心，基于行政權(quán)而產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系是其調(diào)整的主要對(duì)象。
　　人們?yōu)榱斯怖娴哪康亩O(shè)立政府，但是，公共利益不可能主動(dòng)成為政府官員自覺(jué)追求的目標(biāo)。相反，在可能的情況下，政府官員會(huì)利用公共權(quán)力追求一己私利而不是公共利益，公共權(quán)力很容易被濫用從而與政府的目標(biāo)相悖。為此，憲法必須設(shè)置必要的制約機(jī)制。民主制度、三權(quán)分立、聯(lián)邦體制、憲政審查等都是憲法層面的制約機(jī)制，在行政法層面，最重要的制約機(jī)制就是行政訴訟即允許公民挑戰(zhàn)其認(rèn)為是違法的行政行為。行政訴訟中的原告是公民被告是行政機(jī)關(guān)，行政訴訟的目的是控制公共權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利決定了其特征在于“民告官”而不是“官告民”。因此，保證行政訴訟渠道的暢通，是制約行政權(quán)的重要途徑。
　　
　　控制拆遷中行政強(qiáng)制行為的途徑
　　
　　法律途徑。從法律層面明確界定公共利益。我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律關(guān)于“公共利益”的規(guī)定有，《憲法》第十條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《憲法》第十三條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《物權(quán)法》第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償、維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，征收個(gè)人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。這些法規(guī)均規(guī)定了征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”需要，但對(duì)什么是公共利益，“公共利益”應(yīng)包含的范圍，都沒(méi)有具體規(guī)定。這是由公共利益的內(nèi)容不確定和受益對(duì)象的不確定造成的。現(xiàn)實(shí)中，正是由于公共利益的不確定性特征，大量的非公益性拆遷假借公共利益之名，大肆侵犯公民合法權(quán)益。因此，明確公共利益的定義和范圍，是為了避免讓公共利益成為地方、行業(yè)、群體謀求集團(tuán)利益強(qiáng)拆的“護(hù)身符”，限定行政權(quán)力的邊界，避免公權(quán)力過(guò)多侵入到個(gè)人利益的領(lǐng)地。
　　司法途徑。根據(jù)法治的基本原則，凡限制剝奪公民的自由和合法財(cái)產(chǎn)，除必須以公共利益為目的外，還必須遵循正當(dāng)?shù)某绦颍?dāng)程序最基本的一點(diǎn)就是必須經(jīng)司法程序，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制最終應(yīng)由法院作出裁決。
　　賦予行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)，行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制權(quán)無(wú)從制約。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政機(jī)關(guān)及其工作人員最青睞、最寵愛(ài)的權(quán)力，從而也是最容易膨脹，對(duì)公民權(quán)利和自由威脅可能性最大、最嚴(yán)重的權(quán)力。①政府作為房屋征收主體，是當(dāng)事人一方，不應(yīng)有行政強(qiáng)拆權(quán)，政府只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷；或者即使政府強(qiáng)制拆遷，也必須依法申請(qǐng)法院裁決后方可強(qiáng)制拆遷。解決了強(qiáng)制拆遷的司法歸屬，有利于加強(qiáng)對(duì)基層政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約，有利于減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾。而司法強(qiáng)制執(zhí)行的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)威性高，后遺癥少。司法強(qiáng)制執(zhí)行有嚴(yán)格的條件，這種審查的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)無(wú)效行政行為的排除標(biāo)準(zhǔn)。
　　在國(guó)家的三項(xiàng)基本職能中，司法職能最為特殊。立法機(jī)構(gòu)決定國(guó)家法律和政策的價(jià)值取向，行政機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是如實(shí)地執(zhí)行與實(shí)施立法機(jī)構(gòu)所制定的法律，而司法機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是審查憲法或法律是否獲得了如實(shí)的實(shí)施。司法獨(dú)立顯得尤為重要。在拆遷過(guò)程中引入司法程序，就是要依仗法院這個(gè)沒(méi)有利害關(guān)系的第三方，對(duì)事情進(jìn)行公正判斷和裁決。司法程序的設(shè)置，可以約束行政權(quán)力的濫用，遏制行政行為的沖動(dòng)和盲動(dòng)，保障公民的合法權(quán)益。（作者為天津科技大學(xué)法政學(xué)院副教授）
　　
　　注釋
　　①姜明安：“法律規(guī)范行政強(qiáng)制行為的意義和途徑”，《憲法、行政法學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)資料中心編，2006年第9期。