人民監(jiān)督員制度改革路徑探析

　　【摘要】人民監(jiān)督員制度是社會參與檢察權(quán)行使的具體體現(xiàn)。從考察社會參與的正當(dāng)性出發(fā)，分析了人民監(jiān)督員制度的實施狀況和存在問題，提出應(yīng)從監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督范圍、監(jiān)督員的選任、監(jiān)督效力、監(jiān)督方式及程序、監(jiān)督信息披露制度這幾個方面完善人民監(jiān)督員制度，并應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會通過立法的方式對該制度作出全面的規(guī)定。
　　【關(guān)鍵詞】人民監(jiān)督員制度 社會參與 檢察權(quán)行使 制度改革
　　
　　社會參與檢察權(quán)的行使是指檢察權(quán)以外的社會力量直接參與到檢察活動之中，向檢察機關(guān)提出有關(guān)權(quán)力行使的意見、建議，甚至是對檢察權(quán)的行使有一定的決定權(quán)。人民監(jiān)督員制度是社會參與檢察權(quán)行使的具體體現(xiàn)。
　　
　　社會參與檢察權(quán)行使的正當(dāng)性
　　
　　社會參與檢察的理論基礎(chǔ)。其一，權(quán)利制約理論。權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督是衡量現(xiàn)代國家政治文明的重要標志。由于權(quán)力制約主要局限于宏觀制度層面，而社會監(jiān)督和制約往往更傾向于對個案的關(guān)注，從而較好地填補了權(quán)力體系相互制衡的空缺，有利于防止和矯正司法偏差，保證檢察權(quán)的公正行使。其二，人民主權(quán)理論。檢察權(quán)是國家權(quán)力的組成部分，檢察機關(guān)受人民委托行使權(quán)力，必須體現(xiàn)人民意志，對人民負責(zé)。同時，人民也需要適度保留這樣的權(quán)利，即以某種方式直接參與權(quán)力的行使，以避免權(quán)力運作不能或不足以實現(xiàn)社會正義。通過國民參與檢察，使得人民主權(quán)在檢察環(huán)節(jié)得到落實。
　　社會參與檢察的價值意義。其一，有利于提高檢察工作的質(zhì)量。首先，有利于提高檢察權(quán)行使的科學(xué)性。科學(xué)的社會參與機制，有利于充分集中社會智識，克服有限理性的弊端，保證司法決策的質(zhì)量。其次，有利于檢察權(quán)行使的公正性。社會參與可以有效防止檢察權(quán)濫用。而且，與檢察官相比，民眾畢竟與國家權(quán)力關(guān)系較遠，受國家權(quán)力的影響更小，能夠以更加客觀中立的態(tài)度公正地行使權(quán)力。再次，有利于檢察權(quán)行使的民主性。通過國民參與檢察，溝通法律職業(yè)精英與社會大眾的正義理念，使得檢察活動更加體現(xiàn)民意，貼近社會生活，更好地實現(xiàn)檢察職能的目標。其二，是檢察權(quán)獨立行使的必要條件和保障。社會參與檢察活動有助于抵制行政權(quán)等其他力量對檢察權(quán)的不當(dāng)干涉，使檢察權(quán)獲得了與其他權(quán)力抗衡而獨立存在的力量和源泉。其三，有利于法治理念的傳播與“公共精神”①的培養(yǎng)。普通民眾參與到檢察活動中，“于潛移默化中受到法律家分析問題的思路、方法及語言的影響”，不僅促進了法治精神的傳播，也有利于“公共精神”的培養(yǎng)，推動全社會法治理念的形成。特別是在公民傳統(tǒng)道德約束日益弱化的當(dāng)今時代，社會參與司法對公共精神培育的重要價值無疑值得我們珍視。
　　
　　我國社會參與檢察權(quán)行使的制度實踐
　　
　　我國檢察權(quán)在運行過程中要接受各種外部監(jiān)督，主要包括新聞輿論監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督等。司法實踐中，檢察機關(guān)主動引入外部社會監(jiān)督，先后實行了特約檢察員制度、專家咨詢委員會制度。總的看來，人民群眾未能真正、實質(zhì)性地參與到檢察權(quán)的運行過程，加上一些保障社會監(jiān)督的機制如檢務(wù)公開的力度不夠，檢察工作程序不健全，外部監(jiān)督很難及時發(fā)現(xiàn)和糾正辦案中的違法違規(guī)現(xiàn)象。2003年8月，最高人民檢察院開始試行人民監(jiān)督員制度，主動引入社會力量加強對檢察機關(guān)自偵案件的監(jiān)督ydGD+poLObdGDO+mMNNlbPlHxBjAz/HmkwY7S+TRldA=。人民監(jiān)督員的工作范圍涉及“三類案件”、“五種情形”，同時還具有對改進檢察工作提出建議的職能。人民監(jiān)督員制度的試行，無論是理論界還是實務(wù)界均持肯定態(tài)度，但是這項制度主要是從回應(yīng)社會“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的疑問的角度進行設(shè)計，而沒有從檢察民主的精神實質(zhì)和檢察工作科學(xué)發(fā)展的要求去理解和設(shè)計，因而制度的民主性不足，實踐中存在被動應(yīng)付、形式化的狀況。此外該制度在監(jiān)督效力、范圍、方式、程序等方面也有待于進一步規(guī)范。
　　
　　完善人民監(jiān)督員制度的若干建議
　　
　　人民監(jiān)督員制度涉及檢察機關(guān)的組織和職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會通過立法的方式對該制度作出全面的規(guī)定。立法應(yīng)當(dāng)解決以下幾個方面的問題。
　　監(jiān)督機構(gòu)。從世界范圍看，一些國家和地區(qū)成功運作的外部監(jiān)督機構(gòu)普遍采用的是委員會模式②，這一模式有利于實現(xiàn)決策的公正和效率。我國人民監(jiān)督員制度實行的是少數(shù)服從多數(shù)的集體決策模式。為規(guī)范機構(gòu)運作，保證監(jiān)督的有效性，人民監(jiān)督員工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)脫離檢察機關(guān)，設(shè)置在各級人大，以委員會形式設(shè)置，可稱之為人民監(jiān)督委員會。人民監(jiān)督員是由組織而非個人實施監(jiān)督的，為避免少數(shù)人的任意性意見，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加人民監(jiān)督員機構(gòu)的人數(shù)，將目前的3人以上改為9人及以上（人數(shù)為單數(shù)）。監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獲得獨立的資金支持。
　　監(jiān)督范圍。目前人民監(jiān)督員除了對“三類案件”實行監(jiān)督以外，還對“五種情形”等違法違紀情況實行監(jiān)督。從性質(zhì)上講，“三類案件”屬于法律事務(wù)，檢察人員違法違紀情形屬于行政事務(wù)。前者是對案件的直接監(jiān)督，后者則是通過監(jiān)督檢察人員間接地維護檢察權(quán)的公正行使。不同的案件性質(zhì)決定了二者在監(jiān)督主體、程序等各方面的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有所不同。而且根據(jù)發(fā)展趨勢，對二者的監(jiān)督均需要進一步加強。因而，筆者建議人民監(jiān)督委員會專門負責(zé)對案件問題實施監(jiān)督。至于“五種情形”等檢察人員違法違紀情況，可以在人大另行設(shè)置懲戒委員會負責(zé)監(jiān)督。
　　目前人民監(jiān)督員對案件的監(jiān)督只涉及特定的職務(wù)犯罪案件，自偵案件的辦理仍有大量環(huán)節(jié)處于監(jiān)督空白。根據(jù)我國實踐狀況，應(yīng)當(dāng)將實名舉報初查后擬作出不予立案處理意見的案件納入監(jiān)督范圍。加強對檢察工作的全面監(jiān)督是必然的發(fā)展趨勢，因而，除了“三類案件”等必須接受監(jiān)督，其他案件如果符合一定條件、并經(jīng)監(jiān)督委員會審查認為有必要進行監(jiān)督的，也可以進行監(jiān)督。隨著日后監(jiān)督職責(zé)的擴大，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)進一步分工和專業(yè)化。可以考慮建立兩個具體的工作委員會，分別負責(zé)偵查等行政屬性較強的檢察工作的監(jiān)督和公訴等司法屬性突出的檢察工作的監(jiān)督。
　　監(jiān)督員的選任。目前各地人民監(jiān)督員中人大代表、政協(xié)委員占較大比例。筆者認為，監(jiān)督員的選任資格應(yīng)當(dāng)依據(jù)工作職責(zé)來設(shè)定，應(yīng)當(dāng)配備一定比例的具備法律專業(yè)知識的人員。建議三分之一的監(jiān)督員從人大代表、政協(xié)委員中選任，三分之一的監(jiān)督員從具備法律本科或以上學(xué)歷的公民中選任，以滿足監(jiān)督工作對法律素質(zhì)的要求。另外三分之一的監(jiān)督員從其他社會人士中選任，以充分體現(xiàn)監(jiān)督的“人民性”。除了“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位推薦”外，還應(yīng)當(dāng)增加“由所在轄區(qū)內(nèi)選民直接報名”的規(guī)定。符合條件的公民自愿報名，經(jīng)人大常委會進行資格審查，決定其是否進入人民監(jiān)督員人才庫。所有人民監(jiān)督員均以抽簽的方式從人才庫中隨機抽取產(chǎn)生，以保障監(jiān)督員的獨立性。
　　由于偵查比公訴的案件專業(yè)性、復(fù)雜性更強，偵查案件監(jiān)督員的選任應(yīng)當(dāng)更為專業(yè)化和精英化。建議三分之一的偵查案件監(jiān)督員從紀檢監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)中選任，三分之一從具備法律本科或以上學(xué)歷的知名社會人士中選任，另外三分之一從人大代表、政協(xié)委員、高等院校中選任。
　　監(jiān)督效力。目前人民監(jiān)督員的決議只是咨詢和建議的性質(zhì)。相比較而言，偵查工作專業(yè)性強，不宜提升監(jiān)督效力層次，但是起訴環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)強化民眾意愿表達，賦予人民監(jiān)督員對不起訴案件審查決議的強制法律效力。建議當(dāng)人民監(jiān)督員作出案件應(yīng)當(dāng)起訴的決議時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)作進一步的研究。如果認為不起訴處分妥當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員報送詳細理由。人民監(jiān)督員再度審查采取聽證形式。檢察官應(yīng)當(dāng)出席聽證會并陳述意見。如果人民監(jiān)督員再次作出應(yīng)當(dāng)起訴的決議，則具有法律拘束力，檢察機關(guān)必須提起公訴。
　　監(jiān)督方式及程序。在監(jiān)督程序方面，目前由被監(jiān)督者（檢察院）啟動監(jiān)督的程序設(shè)計不符合監(jiān)督的本質(zhì)，建議由監(jiān)督委員會自行啟動或者依當(dāng)事人申請啟動。除了“三類案件”等必須進入監(jiān)督程序，對于其他案件，委員會可依職權(quán)自行啟動，也可以依據(jù)當(dāng)事人申請，經(jīng)審查符合一定條件的進入監(jiān)督程序。
　　人民監(jiān)督員制度功能的實現(xiàn)有賴于正確的審查方式。目前人民監(jiān)督員對三類案件的審查主要采取單方面聽取檢察官介紹案情和證據(jù)的方式，只有在重大復(fù)雜案件中，才可以聽取辯方的意見。相比較單方審查方式，聽證方式有利于保障人民監(jiān)督員作出正確的決定。建議除了涉及國家利益和個人隱私的案件以外，案件審查都可以適用聽證方式。鼓勵具備條件的地方擴大聽證方式的適用。
　　規(guī)定監(jiān)督信息披露制度。除了仍處于保密期間的案件外，應(yīng)當(dāng)在專門性媒介中定期公開委員會的監(jiān)督情況。將被監(jiān)督案件的處理結(jié)果、訴訟過程、檢察機關(guān)和監(jiān)督機構(gòu)作出相關(guān)決定的詳細理由全部公開，使得任何公民均能對檢察機關(guān)和監(jiān)督機構(gòu)作出的司法決定進行研究和評價，從而進一步擴大社會監(jiān)督，促使檢察機關(guān)和人民監(jiān)督員審慎地行使職權(quán)。對于涉密的案件，隨著案件進程的推進、保密理由不存在后，也應(yīng)當(dāng)向社會公開。（作者為南京師范大學(xué)法學(xué)院刑事訴訟法專業(yè)博士研究生、連云港市人民檢察院檢察官）
　　
　　注釋
　　①“公共精神”是指在現(xiàn)代社會中公民所應(yīng)具有的獨立人格覺悟、社會參與意識與公共責(zé)任理念等精神素質(zhì)的統(tǒng)稱，它涉及公共生活領(lǐng)域，事關(guān)個人生命健康、生活秩序以及社會和諧發(fā)展。參見潘強恩：“論公共精神”，《光明日報》，2003年11月5日。
　　②例如香港的廉政公署咨詢委員會，澳大利亞的新南威爾士廉政公署咨詢委員會，日本的檢察審查會等。