地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制研究

　　【摘要】地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)日益積累，其背后存在著深層次的法律原因，只有明確界定地方政府融資平臺(tái)的法律含義，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立，定位地方政府融資平臺(tái)的功能，加重政府擔(dān)保行為的責(zé)任后果，才能從根本上建立起一套有利于地方政府融資平臺(tái)規(guī)范發(fā)展的長效機(jī)制。
　　【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺(tái) 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 金融風(fēng)險(xiǎn) 法律控制
　　
　　目前，地方政府融資平臺(tái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)日益積累，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，為此，有關(guān)主管部門也相繼出臺(tái)了各種行政措施。國務(wù)院為應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，出臺(tái)了各項(xiàng)整改要求，旨在還原融資平臺(tái)的公司面目，剝離現(xiàn)有融資平臺(tái)的融資功能；同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)實(shí)質(zhì)上叫停了地方政府融資平臺(tái)貸款。但是，由于地方政府融資平臺(tái)的概念模糊以及行政措施短效性的特點(diǎn)，導(dǎo)致上述整改措施能否被地方政府完全和長期的貫徹實(shí)施存在很大的不確定性，同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)叫停該類貸款也遭遇到來自銀行和地方政府融資平臺(tái)的抵觸和規(guī)避。因此，雖然各項(xiàng)相關(guān)行政措施都是以打壓融資平臺(tái)為主，非常嚴(yán)厲并有針對(duì)性，起到了立竿見影的效果，但很多措施在實(shí)際執(zhí)行中困難重重，即使得到完全貫徹也難保形成一種長效機(jī)制，因而并非地方政府融資平臺(tái)的治本之策。目前必須從法律層面尋找原因并找到治本之策，才能從根本和長遠(yuǎn)上解決地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題。
　　
　　地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的法律原因剖析
　　
　　政府還貸模式得到法律認(rèn)可為融資平臺(tái)產(chǎn)生提供了前提。政府融資平臺(tái)的前身可以追溯至上世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)廣東試推“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政府還貸模式。1988年交通部下發(fā)《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路、橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》，首次以部門規(guī)章的形式規(guī)范了此類政府貸款行為，實(shí)質(zhì)上為政府融資搞基建提供了法律依據(jù)，也產(chǎn)生了示范性效應(yīng)，當(dāng)?shù)胤秸С龃笥谑杖霑r(shí)，負(fù)債往往成為地方政府解決問題的重要手段，從而為融資平臺(tái)的出現(xiàn)提供了可能。
　　法律禁止地方政府發(fā)債和貸款促生了公司制融資平臺(tái)。分稅制改革使得地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)出現(xiàn)背離現(xiàn)象，地方政府財(cái)政收入能力有限，基本建設(shè)納入地方政府的事權(quán)范圍后使地方政府承擔(dān)了較大的資金壓力，加上地方政府追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長、追求政績等動(dòng)因，政府融資需求進(jìn)一步膨脹。但按照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，地方政府既不得自主發(fā)行地方政府債券，也不得向銀行借款。地方政府緊張的財(cái)力和項(xiàng)目資金壓力迫使政府必須尋找到有效的融資途徑。國有獨(dú)資公司為地方政府融資提供了合法載體，一方面，政府作為唯一股東獨(dú)資擁有國有獨(dú)資公司的股權(quán)而導(dǎo)致了國有獨(dú)資公司行政上的“超強(qiáng)控制”傾向①。另一方面，法律并不限制政府設(shè)立國有獨(dú)資公司的數(shù)量，各級(jí)政府甚至各級(jí)政府的職能部門都可設(shè)立多個(gè)國有獨(dú)資公司，向多個(gè)金融機(jī)構(gòu)同時(shí)申請(qǐng)并獲得貸款。此外，由于公司在法律上具有獨(dú)立人格，融資平臺(tái)公司的債務(wù)不會(huì)納入地方政府債務(wù)范圍，使政府的顯性債務(wù)大大降低。因此公司制地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。
　　政府擔(dān)保及其責(zé)任后果缺少問責(zé)使融資平臺(tái)成為融資市場中的寵兒。我國現(xiàn)行擔(dān)保法律法規(guī)明確禁止政府擔(dān)保，但事實(shí)上政府擔(dān)保卻屢見不鮮。究其原因，主要有兩個(gè)，一是政府擔(dān)保無效并不完全免除政府的清償責(zé)任，根據(jù)《擔(dān)保法》和《擔(dān)保法司法解釋》的規(guī)定，擔(dān)保無效，債權(quán)人和擔(dān)保人有過錯(cuò)的，擔(dān)保人承擔(dān)不超過二分之一的清償責(zé)任。也就是說，即使政府擔(dān)保最后被認(rèn)定無效，銀行仍然可以從政府獲得債務(wù)人不能清償部分的二分之一。二是政府提供擔(dān)保被確認(rèn)無效后，法律并不對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行追究，導(dǎo)致其代表政府做擔(dān)保時(shí)沒有任何風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任觀念，表現(xiàn)出很強(qiáng)的隨意性。“個(gè)別地方連人大常委會(huì)也去擔(dān)保……到后來法院一張傳票過來，才知道成為被告，現(xiàn)在有的地方政府、財(cái)政部門莫名其妙地當(dāng)被告。”②因而政府擔(dān)保及其責(zé)任后果缺少問責(zé)實(shí)質(zhì)上助推了我國融資平臺(tái)的飛速發(fā)展。
　　
　　地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制建議
　　
　　明確界定地方政府融資平臺(tái)的法律含義——?jiǎng)澢迦谫Y平臺(tái)與公司的界限。地方政府融資平臺(tái)并非法律概念，現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)都是以國有獨(dú)資公司形式出現(xiàn)的，但深入分析可知，政府融資平臺(tái)并不具有公司的實(shí)質(zhì)性特征。根據(jù)公司法理，公司應(yīng)當(dāng)具有營利性的本質(zhì)特征，并以獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立責(zé)任和獨(dú)立組織作為三大支柱。政府融資平臺(tái)的主要職能是政府融資和承建政府投資項(xiàng)目，多以公益項(xiàng)目為主，而不具有營利性；政府通常以土地、股權(quán)作價(jià)出資設(shè)立融資平臺(tái)，政府與地方融資平臺(tái)存在利益輸送關(guān)系，很難實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司在財(cái)產(chǎn)和責(zé)任上的獨(dú)立；在成立后，政府并不為融資平臺(tái)設(shè)立獨(dú)立的組織，而是由政府官員兼任其中的必要崗位，在組織上也沒有獨(dú)立性可言。因此政府融資平臺(tái)即使具有公司的形式，也并不具備公司的實(shí)質(zhì)，政府融資平臺(tái)不應(yīng)采取公司形式。
　　實(shí)際上，我國早期出現(xiàn)的融資平臺(tái)并不是以公司的形式出現(xiàn)的，在分稅制確立之初，各地政府從經(jīng)營城市的角度出發(fā)，紛紛成立了類似于建設(shè)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一類的機(jī)構(gòu)，對(duì)市政建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)，這種機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是政府的一個(gè)職能部門，既有政府之名又具政府之實(shí)，是名副其實(shí)的政府融資平臺(tái)。應(yīng)然視角下，政府融資平臺(tái)為承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能的機(jī)關(guān)法人分支機(jī)構(gòu)，其權(quán)利義務(wù)應(yīng)由設(shè)立融資平臺(tái)的相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。
　　規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立——建立一級(jí)政府一個(gè)融資平臺(tái)的體系。為保證投資者和金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確判斷融資平臺(tái)與相應(yīng)級(jí)別政府的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從立法上建立政府融資平臺(tái)的注冊登記制度，設(shè)定地方政府融資平臺(tái)的注冊登記程序，由地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)行使注冊登記管理職能。目前，各國通常采取兩種模式在中央層次建立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。第一種模式是將地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于財(cái)政部，地方政府債務(wù)全部由財(cái)政部統(tǒng)一管理，這是目前多數(shù)國家的做法。第二種模式是地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立于財(cái)政部，但仍需向財(cái)政部匯報(bào)相關(guān)情況。③我國宜采用第一種模式，在財(cái)政部內(nèi)部設(shè)立地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國的地方政府債務(wù)。注冊登記制度不僅有利于地方政府融資平臺(tái)的歸口管理，而且可以有效的杜絕各地方政府通過多設(shè)融資平臺(tái)多頭舉債的問題，保證融資平臺(tái)與相應(yīng)政府關(guān)系的信息公開，有利于地方各級(jí)政府的債務(wù)監(jiān)督。
　　定位地方政府融資平臺(tái)的功能——建立政府公益性項(xiàng)目的融資機(jī)制。目前，我國各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的功能定位不清。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方政府融資平臺(tái)既執(zhí)行融資決策，又負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理。由于很多地方政府融資平臺(tái)并不具有真正的組織機(jī)構(gòu)，很多項(xiàng)目需要由其他公司具體承建，造成實(shí)踐中大量存在借款人與用款人不一致的問題；二是地方政府融資平臺(tái)既承建無收益項(xiàng)目，如綠地、公園建設(shè)，又包攬有收益項(xiàng)目，如高速公路、電廠等，導(dǎo)致融資平臺(tái)自身成為營利性和公益性的矛盾體，很難界定其功能角色。
　　筆者認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)的應(yīng)然角色是地方債務(wù)融資管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在地方債務(wù)融資決策機(jī)構(gòu)作出融資決策時(shí)，由地方政府融資平臺(tái)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行融資決策，具體職能包括代表地方政府具體實(shí)施融資方案，開展地方債務(wù)的總量控制和結(jié)構(gòu)控制，登記債務(wù)資料并建立風(fēng)險(xiǎn)檔案，確定政府責(zé)任以及組織溝通協(xié)調(diào)等。至于具體的政府投資項(xiàng)目管理應(yīng)由主管項(xiàng)目的政府職能部門負(fù)責(zé)，包括項(xiàng)目的收集整理和評(píng)價(jià)，預(yù)測項(xiàng)目資金需求，設(shè)計(jì)取得方式，發(fā)債業(yè)務(wù)申請(qǐng)以及舉債后的跟蹤管理等。以形成一個(gè)融資決策、融資執(zhí)行和項(xiàng)目管理相統(tǒng)一的政府投資項(xiàng)目融資建設(shè)體系。
　　加重政府擔(dān)保行為的責(zé)任后果——遏制政府擔(dān)保泛濫的趨勢。由于政府的職責(zé)是依法行使職權(quán)，進(jìn)行日常的公務(wù)活動(dòng)，不應(yīng)直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而我國法律明確禁止政府擔(dān)保，但在政府擔(dān)保被認(rèn)定無效后仍然要求政府承擔(dān)一定的清償責(zé)任并不符合禁止政府擔(dān)保的立法意圖。況且，因?yàn)閭鶛?quán)人是在明知違法的情況下接受政府擔(dān)保的，其本身已經(jīng)存在過錯(cuò)，有過錯(cuò)者不能因其過錯(cuò)行為獲益，由此造成的損失應(yīng)當(dāng)由債權(quán)人自行承擔(dān)。因此，為有效制止政府擔(dān)保的行為，應(yīng)當(dāng)取消政府擔(dān)保的民事責(zé)任，代之以相關(guān)政府擔(dān)保部門的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。這樣政府擔(dān)保不僅對(duì)金融機(jī)構(gòu)喪失了吸引力，而且也能夠有效抑制政府擔(dān)保的沖動(dòng)和泛濫。
　　
　　小 結(jié)
　　我國地方政府融資平臺(tái)的急速膨脹是地方政府融資沖動(dòng)的集中反映，正如法律禁止地方政府舉債并不能實(shí)現(xiàn)地方政府無債一樣，強(qiáng)行剝離地方政府融資平臺(tái)的融資功能并不能從根本上解決地方政府舉債的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)并非新生事物，也非我國獨(dú)有之特色，我國應(yīng)以此次大規(guī)模清理整頓為契機(jī)，從根本上修改相應(yīng)的法律法規(guī)，明確地方融資平臺(tái)的含義、地位、職能以及法律地位等，從而明晰地方政府融資平臺(tái)與政府的關(guān)系，有堵有疏，在服務(wù)地方政府舉債的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制。（作者單位：中國礦業(yè)大學(xué)；本文獲得中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，項(xiàng)目編號(hào)：2009QW04）
　　
　　注釋
　　①何維達(dá)：《公司治理結(jié)構(gòu)的理論與案例》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998年，第90頁。
　　②《地方政府債務(wù)研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)