論中國兒童生存\\健康和發(fā)展權(quán)的保障

　　安全飲用水、衛(wèi)生設施和清潔能源的普遍獲得是實現(xiàn)兒童生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本可行能力。根據(jù)對中國五省（區(qū)）4400余個樣本家庭進行的調(diào)查，不安全的飲用水、衛(wèi)生設施狀況差和能源獲得貧困正威脅著兒童的健康。因此，需要建立兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設施和清潔能源的快速評估體系以及基于該體系的瞄準機制，實施有效的公共政策干預，改善兒童福利狀況。
　　
　　中國政府提出到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象，建成全面小康社會的發(fā)展戰(zhàn)略目標。兒童往往是一個社會最為脆弱的群體之一，促進兒童全面發(fā)展是政府的優(yōu)先工作目標之一。安全飲用水、衛(wèi)生設施和清潔能源的普遍獲得是實現(xiàn)兒童生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本可行能力。無論是基于即將發(fā)布的《兒童發(fā)展綱要（2011－2020）》，還是中國到2020年的國家發(fā)展戰(zhàn)略，兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設施和清潔能源都是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的基礎。本文首先依據(jù)已有的文獻，分析不安全飲用水、衛(wèi)生設施和能源對兒童健康的威脅；其次，利用“兒童福利服務示范項目”入戶問卷數(shù)據(jù)，對中國五省（區(qū)）兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設施和清潔能源的情況進行描述統(tǒng)計分析；最后，提出一個讓兒童普遍獲得安全飲用水、衛(wèi)生設施和清潔能源的政策框架。
　　
　　不安全飲用水、衛(wèi)生設施和能源對兒童健康的威脅
　　
　　聯(lián)合國千年發(fā)展目標計劃在2015年之前將無法持續(xù)獲得安全飲用水和基本衛(wèi)生設施的人口比例減半。《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》明確規(guī)定，“消除疾病和營養(yǎng)不良現(xiàn)象，包括在初級保健范圍內(nèi)利用現(xiàn)有可得的技術(shù)和提供充足的營養(yǎng)食品和清潔飲水，要考慮到環(huán)境污染的危害”。然而，已有的文獻表明，包括兒童在內(nèi)的眾多人口，在獲得清潔水源、基本衛(wèi)生設施和能源方面面臨巨大挑戰(zhàn)。
　　不安全的飲用水和衛(wèi)生設施正在威脅著全球兒童的健康。全球現(xiàn)有的證據(jù)表明，缺乏清潔水和衛(wèi)生設施以及室內(nèi)空氣污染是導致疾病和死亡的兩個主要風險因素，而受這兩個風險因素影響的群體主要是貧困家庭的兒童和婦女。這充分表明，發(fā)展中國家需要制定和實施環(huán)境健康干預措施，以改善安全飲用水的獲得，提供充足的衛(wèi)生設施，改善室內(nèi)外的空氣質(zhì)量。①在發(fā)展中國家，每天超過4000名兒童死亡，僅僅因不能獲得清潔的飲用水。UNICEF（2010）《以均衡的手段實現(xiàn)千年發(fā)展目標》指出，2008年，全球仍有8.84億人不能獲得安全飲用水，84%生活在農(nóng)村。其中，發(fā)展中國家16%的人口不能獲得改善的飲用水，撤哈拉以南非洲這一比例高達40%。每年由污染水和惡劣衛(wèi)生條件引發(fā)的腹瀉病例達54億例，死亡人數(shù)160萬，其中大多數(shù)是5歲以下的兒童。②
　　亞行的研究報告表明，當前，亞洲和太平洋地區(qū)有18億人口生活在每天2美元的貧困線以下，9.03億人口生活在每天1.25美元的貧困線以下。亞太地區(qū)，4.02億農(nóng)村人口和9300萬城市人口缺乏充足的水，19億缺乏基本的衛(wèi)生設施（basic sanitation facilities），大約10億人不能使用上電。③
　　根據(jù)《2010年世界發(fā)展報告：發(fā)展與氣候變化》，中國尚有35%的人口不能獲得改善的衛(wèi)生設施。④據(jù)王五一、楊林生等研究，中國約有6300多萬人飲用高氟水；飲用高砷水人口200多萬；此外，還有3800多萬人飲用苦咸水，1100多萬人飲用水受到血吸蟲病威脅。⑤目前，農(nóng)村有1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標，華北地區(qū)有50%地下水硝酸鹽含量超標。而南方許多地方和東部地區(qū)多以江河湖泊等地表水為飲用水源，由于工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)化學品的廣泛使用，多數(shù)地表水已經(jīng)喪失飲用水功能。在部分污染嚴重地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)癌癥、新生兒缺陷等嚴重健康問題。⑥
　　能源獲得貧困對兒童的健康有著重要的潛在影響。盡管普遍獲得安全、可靠的能源沒有列入千年發(fā)展目標，但它卻是人類在現(xiàn)代工業(yè)社會的基本需要。能源對人類實現(xiàn)諸如取暖、制冷、看電視、獲得飲用水和衛(wèi)生設施、電話、互聯(lián)網(wǎng)等提高生活水平、改善健康狀況方面的福利指標有重要影響。
　　能源獲得貧困包括兩層含義：一層是不能夠獲得電、天然氣、太陽能等清潔能源；另一層是一個家庭獲得能源的費用占家庭消費支出的比例太高，從而影響了家庭對能源的有效利用。兒童能源貧困的直接結(jié)果是影響兒童的健康狀況。Mark Kaiser and Allan Pulsipher的研究表明，中等收入和高收入家庭能源支出僅占家庭總收入的5%，而低收入家庭則需花費家庭收入的10%，對于特別窮的家庭，則高達20%。低收入家庭，難以適應石油價格的波動。特別是2008年全球金融危機以來，石油價格上漲十分迅速。最近發(fā)生在利比亞等北非和中東國家的沖突，加劇了石油價格的上漲，給全球貧困家庭特別是兒童獲得能源帶來更大的挑戰(zhàn)。⑦Lauren Smith的研究指出，因支付不起家庭能源，美國馬薩諸塞州40萬以上生活在低收入家庭的兒童的健康和福利受到潛在影響。低收入家庭必須在高能源支出和兒童健康支出之間進行權(quán)衡，往往能源負擔高的家庭，會相應地減少食品和健康支出。當家庭面臨高取暖成本時，往往選擇危害兒童健康和安全的替代資源，如火爐來取暖，使得兒童暴露在一氧化碳的危害中。高的取暖成本，也使得部分家庭不采取取暖措施，從而危害兒童的健康。⑧
　　已有的研究表明，室內(nèi)空氣污染對健康的不利影響雖不及公共污染嚴重，但每年由室內(nèi)空氣污染造成的呼吸道感染的死亡病例超過了150萬，占到全球死亡病例的2.7%。在發(fā)展中國家，室內(nèi)空氣污染的主要原因是吸煙和使用固體燃料做飯。據(jù)估計，世界上一半的人口使用固體燃料（柴草和煤）做飯和取暖，這些人口主要分布在發(fā)展中國家。
　　燃燒劣質(zhì)煤和生物燃料（秸稈、薪柴、柴草、風干牛羊糞等）是多數(shù)農(nóng)村室內(nèi)空氣污染的主要原因。⑨生物燃料使用過程中會產(chǎn)生大量一氧化碳及煙塵、可吸入顆粒物等。這些會引起慢性支氣管炎、慢性阻塞性肺部疾病（COPD）。世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署警告，室內(nèi)空氣污染每年導致發(fā)展中國家160萬人死亡。中國農(nóng)村呼吸系統(tǒng)疾病的死亡率高，僅次于癌癥、腦血管病的死亡率。中國還有部分地區(qū)的煤中含有較高的氟和砷，導致人發(fā)生燃煤型氟中毒和砷中毒。燃煤型地方性氟中毒在全國14個省市有不同程度的流行，有氟斑牙患者165萬人、氟骨癥患者108萬人。⑩
　　
　　中國五省（區(qū)）農(nóng)村兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設施和能源的狀況
　　
　　本文的分析框架基于以下基本判斷：（1）兒童貧困是對兒童可行能力的剝奪，兒童可行能力包括獲得基礎教育、公共衛(wèi)生、營養(yǎng)、安全飲用水、衛(wèi)生設施、能源等基本公共服務。因此，兒童貧困實質(zhì)上是對兒童上述福利的剝奪；（2）水、衛(wèi)生設施和能源是兒童應該獲得的普遍公共服務，這些普遍公共服務的缺失，將導致兒童生活水平的下降和健康權(quán)利的不完整；（3）讓兒童獲得普遍的安全飲用水、衛(wèi)生設施和能源服務，是消除兒童貧困、改善兒童福利的基本條件；（4）利于貧困兒童的安全飲用水、衛(wèi)生設施和能源政策需要在用得上和用得起兩方面做出制度創(chuàng)新。
　　本文所用的數(shù)據(jù)來源于2010年由民政部、聯(lián)合國兒童基金會、北京師范大學壹基金公益研究院兒童福利研究中心聯(lián)合開展的“兒童福利服務示范項目”入戶問卷。問卷包括河南（上蔡、洛寧）、山西（聞喜、夏縣）、四川（昭覺、金陽、布拖）、新疆（霍城、伊寧）和云南（瑞麗、隴川、盈江）5個省（區(qū)），有效問卷4462份。其中，河南742戶，占16.63%；山西745戶，占16.70%；四川982戶，占22.01%；新疆771戶，占17.28%；云南1222戶，占27.39%。
　　
　　從人口學特征來看，4462戶樣本中，18個家庭為空巢家庭，有1個孩子的家庭占41.91%，2個孩子的家庭占41.55%，3個孩子的家庭占12.33%（表1）。少數(shù)民族家庭占受訪家庭比例55.65%（表2）。需要指出的是，本文所用數(shù)據(jù)為兒童福利服務示范項目數(shù)據(jù)，是在開展兒童福利服務示范項目的地區(qū)進行的問卷調(diào)查，并不是隨機抽樣。本文的分析結(jié)論只適用于兒童福利服務示范項目區(qū)。
　　
　　家中燃料以柴草和煤為主，威脅著兒童健康。根據(jù)五省（區(qū)）兒童福利服務示范項目入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，家中使用燃料這一觀察值（表3），有效樣本4462戶，使用柴草作為主要燃料的比例高達67.79%。四川的樣本戶99.08%的家庭使用柴草做飯，只有0.51%的家庭能夠使用電來做飯。云南使用柴草做飯的比例也高達87.15%。貧困戶使用柴草做飯的比例占81.48%，非貧困戶使用柴草做飯的比例為62.91%。
　　表4表明，四川省樣本戶（昭覺、金陽、布拖）仍有高達12.93%的家中沒有通電。對于云南和河南，即使家中已經(jīng)通電的比例高達99.75%和99.73%，但使用電來做飯的家庭比例僅有5.16%和4.72%。新疆被調(diào)查的771戶，都不使用電做飯，主要用煤和柴草做飯。農(nóng)戶使用電存在兩個方面的問題：一方面是能否用上電；另一方面是在能用上電的條件下，是否用得起。在五省（區(qū)）調(diào)查中，通電的比例都很高，但用電來做飯的比例很低，說明農(nóng)戶使用電來做飯的成本較高，因而在一定程度上限制了農(nóng)戶用電。
　　部分農(nóng)村家庭不能獲得清潔水源，兒童飲用水安全令人擔憂。當我們把能夠獲得自來水和深度在5米以上的井水視為安全飲用水時，表5關(guān)于飲用水類型的統(tǒng)計表明，河南省、山西省、新疆自治區(qū)和云南省樣本區(qū)的兒童基本能夠獲得安全飲用水。四川87.17%的兒童暴露在飲用水不安全的條件下（表5）。
　　彝族家庭和貧困戶兒童獲得安全飲用水困難。表6表明，彝族家庭兒童難以獲得安全飲用水。在本次調(diào)查中，彝族家庭樣本戶980戶，占21.96%。表6顯示，藏族家庭100%使用其他水源，但樣本只有1戶，不具有代表性。貧困戶獲得安全飲用水的比例遠低于非貧困戶。貧困戶使用其他水源（雨水收集、地表水與未受到保護的泉水和淺水井等）的比例為33.47%，非貧困戶使用其他水源的比例為14.56%（表7）。
　　
　　案例1 四川省昭覺縣竹核鄉(xiāng)案例
　　竹核鄉(xiāng)隸屬于四川省涼山彝族自治州昭覺縣，距縣城13公里，總?cè)丝?000人。本次調(diào)查該鄉(xiāng)265戶，其中彝族264戶，215戶不能獲得安全飲用水。竹核鄉(xiāng)的兒童面臨多重貧困風險，該鄉(xiāng)不僅飲用水困難，更為嚴重的是多年來受艾滋病的打擊非常沉重。
　　
　　案例2 山西省聞喜縣有效的農(nóng)村飲用水干預
　　本次“兒童福利服務示范項目”入戶問卷，山西省調(diào)查縣是聞喜縣和夏縣。聞喜縣位于山西省晉南，水資源十分貧乏，而且飲用水水質(zhì)嚴重超標。2005年初，聞喜縣農(nóng)村飲水不安全人口高達18.2萬人，占到全縣農(nóng)村人口的55%。聞喜縣大量的農(nóng)村兒童長期飲用高氟水、苦咸水，吃水問題是長期以來困苦百姓的難題。
　　2005年以來，聞喜縣建立了以政府為主導，農(nóng)民為主體，各職能部門密切配合，社會各界廣泛參與的解決飲水安全工作機制。2005年到2009年，全縣投入5771萬元，建成飲水安全工程154處，解決了全縣283個自然村，14.22萬人的飲水安全問題。為了節(jié)省資金，提高項目的供水效率，經(jīng)過廣泛調(diào)查研究，通過集中連片供水工程解決農(nóng)村飲水不安全比每個村建設小型飲水工程，投資小、易管理。目前，全縣已建成萬人以上集中供水工程四處，解決的人口占到了農(nóng)村飲水不安全人口的80%。本次問卷調(diào)查中，聞喜縣382戶樣本，飲用自來水的達356戶，占93.2%。問卷調(diào)查結(jié)果也客觀地驗證了聞喜縣農(nóng)村飲用水干預政策的有效性。
　　
　　衛(wèi)生設施的獲得普遍較差，需高度重視。本文根據(jù)廁所類型判斷兒童是否能夠獲得基本衛(wèi)生設施，把使用室內(nèi)水沖式、室外沖水廁所和干式衛(wèi)生廁所視為可以獲得基本衛(wèi)生設施，把使用糞桶、旱廁、無設施以及其他類型視為不能獲得基本衛(wèi)生設施。統(tǒng)計表明，四川省樣本戶兒童獲得基本衛(wèi)生設施的狀態(tài)最差，97.41%的兒童不能獲得基本衛(wèi)生設施，其中，86.66%的兒童家庭無衛(wèi)生設施，10.49%使用旱廁。河南、山西和新疆的狀況也很差，96%～98%的兒童不能獲得基本衛(wèi)生設施，但相對四川省無衛(wèi)生設施狀況稍好，以使用旱廁為主。不同民族家庭在衛(wèi)生設施方面沒有顯著差異。
　　
　　政策建議
　　基于上述關(guān)于不安全飲用水、衛(wèi)生設施和能源對兒童健康威脅的文獻分析，以及中國五省（區(qū)）兒童福利服務示范項目區(qū)問卷分析結(jié)果，本文提出以下政策建議，以促進兒童普遍獲得上述三類服務：
　　建立兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設施和清潔能源的快速評估體系。通過一個簡單易行的快速調(diào)查和評估系統(tǒng)，準確快速而低成本地獲得兒童在上述服務方面的數(shù)據(jù)，從而有效識別不能獲得服務的兒童。
　　建立基于快速評估體系的瞄準機制，實施有效的公共政策干預。當前我國在新農(nóng)村建設、扶貧開發(fā)整村推進項目等多種農(nóng)村發(fā)展項目中大多將安全飲用水列入了項目規(guī)劃，但對衛(wèi)生設施和清潔能源給予的重視程度卻明顯不夠。建議將貧困縣兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設施和清潔能源集成到農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中，并與新農(nóng)村建設、扶貧開發(fā)整村推進項目，以及其他相關(guān)項目進行有效整合，統(tǒng)一規(guī)劃、設計和干預。
　　加強環(huán)境、健康和貧困的知識傳播和教育，提高人們將三項服務納入反貧困干預的認識。加強政府部門、公共政策制定者以及民間社會對衛(wèi)生設施和清潔能源的認識，推動將其納入公共政策干預的優(yōu)先領(lǐng)域。（作者分別為中國國際扶貧中心研究處處長；北京師范大學社會發(fā)展與公共政策研究所教授）
　　
　　注釋
　　①貧困—環(huán)境合作項目組：“環(huán)境健康為什么對減貧很重要”，吳忠主編：《國際減貧理論與前沿問題》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010年，第83～94頁。
　　②UNI