農村征地拆遷利益分配機制構建

　　【摘要】農村征地拆遷關系我國經濟發展和社會穩定的大局，征地拆遷工作任務量大、涉及面廣，涉及農民根本利益、切身利益。當前我國農村征地拆遷工作需要完善利益分配機制，建立健全失地農民生活保障機制，積極發揮司法救濟在拆遷工作中的作用，使拆遷工作平穩有序進行，使農民利益得到合理保護。
　　【關鍵詞】農村 征地拆遷 補償標準 利益分配機制 農民利益保護
　　
　　新世紀以來，我國社會經濟快速發展，城市化和現代化進程不斷加快，農村部分地區征地拆遷成為了必然需要。近年來農村地區征地拆遷面積不斷擴大，大量城市近郊農地被征用拆遷。由征地拆遷而引起的各種利益矛盾大量出現，成為了影響社會穩定的重要因素。
　　
　　我國農村征地拆遷的主要問題
　　
　　農村征地補償標準不合理。我國農村征地拆遷主要的問題就是征地補償標準不合理，補償標準低，這是農民反映最為強烈和不滿意的地方。由于農民主要依靠土地作為收入來源，征地的補償標準是農民最為關心的問題。我國當前被征地農民的土地和補償費用所依據的是《土地管理法》中的規定。我國農村征地是按照被征收土地的原用途給予補償的，包括土地補償費、安置補助費以及地上附屬物和青苗的補償費。我國《土地管理法》規定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”；安置補助費標準為“該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”；最高時，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”。我國當前所執行的《土地管理法》是上世紀80年代制定的，在隨后幾年經過幾次修改，但是其中關于土地補償標準的內容基本沒有變化。按法律規定的標準進行補償也明顯過低，而在實際的執行過程中一般都是較低的標準。而且我國各個地方對于農村征地補償的標準也不統一，同一地方在不同時期征地補償不統一，這就造成了農民對補償問題的不滿。農民在被征地拆遷之后，所得之補償費用太低而無法維持其將來生活之費用。農民面臨著被征地拆遷之后的生活問題，由于失去土地農民失去主要的收入來源，而土地補償的費用太低，這就造成了失地農民的貧困化問題。
　　政策法規銜接不夠。近幾年來，我國各地征地拆遷政策有各種修改變化，在執行過程中也沒有統一的標準。征地拆遷政策的變化有其必然性，我國近年來經濟快速發展，物價水平不斷上漲，相關征地拆遷政策的調整和變化是合理和科學的。但是我國很多地方在調整相關政策時沒有通盤考慮征地拆遷的歷史問題，政策法規之間沒有很好地銜接起來，補助政策之間的差距沒有得到滿意的處理，造成農民對政府的不滿。農民在橫向和縱向比較相關補助政策之后，發現自己沒有得到最好的補償，對政府的意見和不滿會比較大。由于征地拆遷政策的不斷改進，較早被征地拆遷的農民會感到不滿。
　　具體操作不夠規范，工作作風欠踏實。在征地拆遷過程中，政府征地拆遷具體操作不夠規范，操作過程不夠透明。征地拆遷過程中的公告公示制度，聽證會制度等相關操作機制沒有建立，導致農民沒有詳細了解有關征地拆遷信息，農民的話語權受到限制。征地拆遷就是單反面的信息通告，農民自然會對其中的信息產生懷疑和抵觸的情緒。在征地拆遷時一些工作人員工作不夠細致，動輒以政府工程之名，讓農民犧牲自己的利益，如果有不同意見，就會用行政手段甚至動用公安干警強制拆遷。近些年來關于政府強制暴力拆遷的新聞屢見報端，拆遷造成的流血和命案不斷增多。這種野蠻粗暴的征地拆遷工作方法和作風，給我國政府的形象造成惡劣影響，對農民利益產生巨大傷害，更是對社會穩定團結造成不可估量的損失。
　　征地拆遷糾紛中司法救濟力度不夠。失地農民和拆遷人之間往往關于補償等問題存在大量糾紛，這種糾紛在征地拆遷過程中不可避免。目前我國地方法院在處理由征地拆遷引起的糾紛案件時，依據最高人民法院《關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》【（法復1996）12號文】文件。在處理此類案件時，認為對拆遷當事人既未達成安置補償協議又未經裁決而直接向法院起訴民事糾紛的，人民法院不予受理。這一做法無形中提高了失地農民尋求司法救濟的門檻。即使是當作民事案件審理，失地農民的利益也經常難以得到維護。因為大部分被調查的法院在對房屋拆遷民事糾紛進行裁決時，都以政府頒布的規范性文件為依據，而這些文件對于被拆遷人而言，還不如訴訟前或訴訟中拆遷人私下達成的補償數額。“失地農民對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權作出的關于房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，向人民法院提起訴訟的，人民法院根據‘（法復1996）12號文’精神當作行政案件受理。作為行政案件審理，法院通常審查的是行政行為是否合法，因而失地農民敗訴往往是毫無疑問的。”①所以當前我國關于征地拆遷的法律條件和環境難以保護農民的基本權益。
　　
　　我國征地拆遷利益分配與農民利益保護
　　
　　建立合理的征用土地收益分配機制。關于失地農民將來生活問題和土地補償，國家出臺了相關政策。2004年11月，國家出臺了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，提出“土地補償和安置補助費的統一年產值倍數，應按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則，在法律規定范圍內確定……土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。”這一規定對失地農民的生活問題作了明確的規定，但是此規定彈性較大，沒有很強的約束力，在實際的操作中地方政府并沒有完全按照中央的政策執行。據有關材料分析，現行的征用土地的收益分配格局是政府占60%~70%、集體占25%~30%、失地農民占5%~10%。當前失地農民并沒有從自己的土地出讓中獲得合理的利益分配，這就造成了失地農民目前和將來經濟生活的困難。當前征地補償主要以耕地年產值為基本單位補償的，而不是以非農業用地進行補償。這種補償機制就注定農民在土地收益分配時僅能獲得少量補償，因為目前我國農村耕地年產值并不高。筆者認為失地農民所獲得的土地收益應該占土地收益的30%~35%，對于失地農民生活的合理保障應該是使其在拆遷后的生活水平不低于拆遷前的生活水平。
　　建立與當地生活水平相適應的農民生活保障機制。首先建立基本養老保險制度。隨著當地社會經濟和生活水平的提高，不斷提高失地農民的養老保險水平，逐步達到城鎮居民基本養老保險的標準。其次，建立醫療保障制度。將農民逐步納入城鎮居民基本醫療保險制度，資金由農民個人繳費和政府支持相結合。再次，建立就業扶助制度。對失地農民中的適齡年輕勞動力，按照市場就業的原則歸入城鎮就業管理服務范圍。讓失地農民享受就業服務補貼和就業援助，使失地農民充分就業，擴大其收入來源。
　　完善征地拆遷政策法規，妥善處理好歷史遺留問題。規范各地的征地拆遷工作，統一各地征地拆遷的各項補償標準，給予農民在征地拆遷過程中一定的話語權。加強農村征地拆遷初始階段的聽證制度、公告制度等信息公開制度建設，使征地拆遷能夠廣泛征求意見汲取民意，獲得群眾的理解和支持，同時也可以讓群眾的利益要求得到直接的表達。在征地拆遷過程中，規范各種操作流程，使征地拆遷工作能夠有序穩妥地進行。在征地拆遷之后，保障好農民的基本權益，給予農民基本生活保障，使其生活水平不因征地拆遷而下降，更要避免農民在城市中的貧困化趨勢。妥善處理好農村征地拆遷的歷史遺留問題。那些較早征地拆遷的農民由于當時政策措施不完善而導致生活困難，利益沒有得到有效保障，適時采取一些補救措施，保障他們的合理利益，資金來源可以由農民當時的土地補償費和政府財政資金注入。
　　建立完善的矛盾協調處理機制。由于征地拆遷涉及到農民生活生產等方方面面的問題，所以需要政府認真細致地給予農民信息傳達。對于農民所產生的疑問，要及時給予解答，對于征地拆遷過程中所產生的矛盾，要積極解決處理。所以各級黨委政府要積極建立完善的矛盾協調處理機制，使征地拆遷造成平穩有序進行。首先要建立各級信訪咨詢網絡，讓群眾通過正常渠道表達意愿，及時將矛盾化解在萌芽狀態。其次建立健全相關中介仲裁機構。建立健全相關中介仲裁機構，就有關征地拆遷所造成的糾紛依據法律法規作出具有中立性、權威性的仲裁意義重大。最后，要完善司法救濟制度。目前，大部分失地農民的法律意識薄弱，而且我國法律法規中對失地農民相關利益沒有明確規定和保護，通過正常的司法渠道難以得到有效解決。完善司法救濟制度，為被征地拆遷群眾提供法律援助服務，增強農民群眾法律意識。充分發揮司法在調節矛盾糾紛中的法律作用，完善相關法律制度，使失地農民的相關糾紛能夠在司法框架內得到合理解決。
　　由于征地拆遷涉及到我國數千萬農民的根本利益，關系到我國社會長久穩定的大局，所以征地拆遷工作一定要科學合理合法有序進行。切實維護好被征地拆遷農民的根本利益，保障其征地拆遷后的生活水平，避免出現失地農民進入城市后貧困化的趨勢。征地拆遷工作關系到社會穩定、經濟發展的大局，關系到廣大被征地拆遷農民的根本利益，所以完善相關法律法規，科學安排征地拆遷工作，對我國和諧社會建設意義重大。（作者分別為沈陽農業大學農學院碩士研究生；副教授）
　　
　　 注釋
　　①宋斌文，樊小鋼，周慧文：“失地農民問題是事關社會穩定的大問題”，《調研世界》，2004年第1期。