論政府和企業的協調機制

　　企業是公共危機治理中的重要力量，其能否有效參與應對重大突發公共事件關系到政府應急管理的成效。目前政府和企業協調應對重大突發公共事件方面還存在一些問題，要及時轉變政府應急管理職能和方式，全面整合政府和企業應急預案，共同推進社會風險評價體系，健全有效應對重大突發公共事件的政府和企業協調機制。
　　
　　在重大突發公共事件的應對中，政府是主要負責方，企業作為社會主要力量之一，是危機治理層級網絡中的重要一員，掌握大量社會資源，無論是作為災害源頭方，還是災害波及方或災害協助方，其能否有效參與都直接關系到政府應急管理的成效。
　　
　　政府和企業協調應對重大突發公共事件已取得的成績
　　
　　在SARS、松花江水污染、2008年雪災、汶川地震等重大突發公共事件的爆發與應對中，企業的角色受到了關注。為更大程度地發揮企業作用、更快更好地應對重大突發公共事件，各級政府不僅加強了相關的制度建設，而且還積極推進制度的落實。
　　制度建設。盡管目前政府協調企業參與應對突發事件缺乏專門的法律法規，但相關的規定也能從各類應對突發公共事件的文件中找到。目前應對重大突發公共事件中的政府與企業協調主要體現在以下13個方面：一是工作原則方面，即強調應對突發公共事件需要充分動員和發揮企業單位的作用，通過聯動協調機制，快速反應，協同應對。二是預案體系方面，即企業單位根據有關法律法規制定的應急預案，構成地方政府應急預案體系的重要組成部分。《企業突發公共事件應急預案》對企業制定適合自身實際的各類突發公共事件應急預案作出了要求和規定。三是預警方面，主要包括整合政府、有關部門和企事業單位的監測信息資源，依托政府系統辦公業務資源網及相關網絡，建立健全突發公共事件預測預警系統（廣西）；定期調查重點企業、分析重點問題，并預測可能出現的緊急重大情況（甘肅）；倡導和鼓勵企事業單位舉報各類危險源和災害災難隱患，并予以表彰或獎勵（重慶）。四是先期處置方面，事發地企事業單位必須快速反應，組織有關力量進行先期處置，并向當地人民政府或者應急委、專項應急委報告（湖南）。對于駐地中央、省屬企事業單位發生突發公共事件后，由其先期處置，報告上級主管部門和當地人民政府，其主管部門負責事件的應急指揮工作；事發地人民政府在上級人民政府的領導下，參與先期處置和應急指揮工作（山西）。五是信息協調方面，主要要求省突發公共事件應急委員會辦公室建立應急管理基礎數據庫，并定期更新（海南）；建立突發事件信息報告員制度（甘肅、海南、湖南等）；企業單位有義務按照省應急辦要求向社會發布突發公共事件預警信息（云南）。六是人力資源方面，即在政府專業應急救援力量的基礎上，動員企業單位參與應急救援工作，同時企業也要加強應急救援隊伍的業務培訓和應急演練，提高裝備水平，建立聯動協調機制。企業救援力量必要時能為其他突發公共事件的應急救援提供支援（內蒙古、貴州、海南、江西、青海等）。七是財力保障方面，即在實施企業安全生產風險抵押金制度的基礎上，國家對受突發公共事件影響較大的行業、企業單位及時研究提出相應的補償或救助政策；企業應當設立本單位突發公共事件應急工作專項資金（湖南）；提倡、鼓勵企事業單位為恢復重建工作捐贈資金和物資（湖南、江蘇等）；進而為此建立省突發公共事件救助基金（云南）。八是物資保障方面，即政府可調集征用企業單位的應急物資、設備、房屋、場地等。主要涉及企業儲備臺賬、應急保障服務協議、專項物資調度制度、生產潛力儲備制度、應急生產啟動運行機制、動態應急救援物資和生活必需品儲備保障機制等。九是科技支撐方面，即注意發揮企業在公共安全領域的研發作用。鼓勵企業研究、開發、生產用于突發公共事件監測、預測、預警、預防和應急處置工作的新技術、新工具、新設備（江西、寧夏），加強應急管理人才培養，建立完善應急專業人才的激勵機制（寧夏）。十是善后處置方面，即征用有關單位及個人的物資，要按照規定給予憮恤、補助或補償，因參加突發公共事件應急處置工作導致傷殘或死亡的，其撫恤事宜依照國家有關規定辦理。十一是保險方面，一方面鼓勵自然災害多發地區的公民、法人單位和其他組織購買財產和人身意外傷害保險，從事高風險活動的企業應當購買財產保險，并為其員工購買人身意外傷害保險（北京），政府支持各保險公司推廣針對應急工作的險種（湖南）；另一方面，保險監管機構督促有關保險機構及時做好有關單位和個人損失的理賠工作（上海、四川）。十二是教育培訓方面，即企業單位應當根據政府要求組織開展本單位的突發公共事件應急教育，加強自救、互救和逃生的知識和技能培訓。十三是責任追究方面，規定企業單位等需對突發公共事件應對中出現的不聽從調遣等違法違規承擔責任（海南、湖南）。
　　制度落實。從目前看，國家和各省市一方面加強應對突發公共事件的政府和企業協調制度建設，另一方面也注重通過現實演練來磨合相互行為。總體來看，主要集中于以下幾個方面：第一，企業應急預案制定及演練方面。隨著國家對應急工作的重視，國有企業、高危行業企業在政府的督促下基本上都建立了企業應急總體預案和適應于企業自身的專項應急預案，健全企業內部災害管理機制和制度。為了檢驗企業應急預案的有效性和可操作性，以便及時完善修訂應急預案，國內許多大中型企業均成功開展了應急預案演練。例如：2005年6月10日，國家電網公司與北京市政府聯合舉行了全國首次跨部門、跨行業、跨地區的“北京市電力突發事故應急處置聯合演習”，全面檢驗了政府部門與電力企業相互配合的聯動機制。第二，企業應急隊伍建設方面。國家在建設政府專業應急救援隊伍，提高救援力量技術裝備水平和后勤保障能力的同時，也在推進形成由國家級基地、骨干救援隊伍和企業專兼職救援隊伍組成的礦山、危化救援隊伍體系。天津、河北、浙江、山東、河南、云南、青海等地積極探索應急救援隊伍建設模式，采取建立專業救援隊伍、依托消防隊伍調整整合、與企業協議共建等方式，大力推進救援基地建設，救援力量總體規模、分布種類都有積極進展。高危行業（領域）的絕大部分國有大中型企業加大了對企業專職救援隊伍的資金投入力度，裝備水平有了明顯提高。第三，企業安全生產方面。在國家嚴格行政許可，提高煤礦、非煤礦山、化工、煙花爆竹等重點行業領域的市場準入門檻，開展安全隱患排查治理工作以及嚴厲打擊非法違法生產行為等多方面工作的壓力下，企業災害事故隱患情況得到改善，減少了突發事件的發生。第四，企業資金保障方面。財政部、國家安監總局、中國人民銀行聯合制定印發了《企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法》，要求礦山（煤礦除外）、交通運輸、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹等行業和領域從事生產經營活動的企業按照一定標準繳存一定數額的安全生產風險抵押金，在企業生產經營期間發生生產安全事故時，轉作事故搶險救災和善后處理。為徹底解決“老板賺錢、政府埋單、群眾受害”的不正常現象，2007年12月，國家環保總局和保監會聯合下發了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，并在湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽、上海、重慶、深圳、昆明等省市開展了試點工作，如無錫市已在江蘇省內率先開展環境污染責任保險試點，并推動藍星化工等25家企業參加投保。與此同時，保險公司針對突發公共事件的新保險業務也逐步開展起來。第五，救災應急物資儲備方面。國家已經初步建立以物資儲備倉庫為依托的救災物資儲備網絡，國家應急物資儲備體系正逐步完善。目前，全國設立了10個中央級生活類救災物資儲備倉庫，并不斷建設完善中央級救災物資、防汛物資、森林防火物資等物資儲備庫。部分省、市、縣建立了地方救災物資儲備倉庫，抗災救災物資儲備體系初步形成，并通過與生產廠家簽訂救災物資緊急購銷協議、建立救災物資生產廠家名錄等方式，進一步完善應急救災物資保障機制。第六，教育培訓方面。在安全監管總局制定《安全生產培訓辦法》的推動下，企業積極開展安全生產業務培訓。環境保護部組織的全國環境應急管理師資培訓，也為企業應急人才的培訓提供了渠道。
　　
　　
　　政府和企業協調應對重大突發公共事件存在的問題
　　
　　目前，盡管我國政府在推動企業參與應對重大突發公共事件方面已經取得了一些成績，但仍存在不少問題。
　　政府和企業預案體系的協調性較弱。當前，除自然災害、社會安全外，食品、高危行業企業是我國暴發重大突發公共事件的重要源頭之一。但目前大部分地區僅大型國有企業、高危行業企業和地方重點企業編制完成了企業應急預案，中小企業應急預案制定情況不容樂觀，“橫向到邊、縱向到底”仍未完全形成。地方各級總體應急預案、部門應急預案、專項應急預案和企業應急預案等不同層次方面的預案體系協調性仍然缺乏，企業較少能參與到主管部門、上級政府應急預案的制定中，地方政府也較少能切實地全面指導企業制定應急預案，備案和檢查制度并不能根本解決預案體系的協調性問題。這就在一定程度上降低了企業先期處置的靈活性，削弱了政府和企業的快速聯動反應能力。而且在重大突發公共事件中，央企、省屬國有企業與地方政府、主管部門之間還存在溝通與協調問題。
　　政府和企業的協調平臺建設不充分。一方面，政府與企業應急機構和機制銜接不充分。部分縣級政府和中小企業仍未建立應急常設機構，已經建立的存在人員少、活動開展少、應急管理能力低等問題。另一方面，政府缺乏有效掌握企業生產運營情況的信息平臺。雖然部分省市通過摸底統計，逐步建立涉及政府、有關部門和企事業單位的社會物資統計數據庫，但該監測系統仍集中于主要應急資源，不能全面涵蓋所有社會資源種類，亦不能及時更新社會資源分布，而且基層政府的資源普查工作仍不容樂觀。同時，企業風險排查不全面、不徹底。除安監系統進行高危行業重大危險源普查外，自然災害、公共安全、社會安全等突發公共事件可能涉及企業的風險排查尚未展開，如企業破產可能引發的群體性事件。
　　企業參與應急管理的政府動員機制缺乏。由于缺乏長效的政府動員機制，在重大突發公共事件的應對中，往往存在“政府急，企業不急”的難題。一方面，目前政府安監等部門的監查行為尚不能有效遏制企業違法行為，難以促使其自覺遵守相關制度，主動承擔違法成本，不容樂觀的安全生產現狀使政府的監管工作量和壓力增大。另一方面，相比于外資企業，當前國內企業的社會責任意識普遍不強。盡管特殊的社會地位和行政隸屬關系迫使國有企業在很大程度上必須承擔應急救援的責任，但在平時的安全生產方面卻并未起表率作用。民營企業家普遍未能認識到參與重大突發公共事件應急管理的必要性、重要性和緊迫性，對政府的應急救援呼吁置若罔聞。一份慈善公益組織的專項調查顯示，全國上千萬家企業里，有過捐贈記錄的不超過10萬家，99%的企業從來沒有參與過慈善捐贈。而且部分捐贈企業還存在弄虛作假行為，承諾捐助金額出現不到位情況。在政府鼓勵企業捐助方面由于企業稅收減免的優惠措施不力，抑制了企業捐助的積極性。
　　政府和企業應急資源儲備方面協調性不夠。首先，目前的應急資源儲備大多局限于地方事故易發領域，政府對罕見災難中應急資源的種類和數量估計不足。近年來多次重大突發公共事件均暴露這一問題。其次，企業儲備應急資源的積極性不高。一方面，政府和企業在應急資源儲備的種類和數量方面缺乏深入溝通，造成主要由政府部門推動的局面；另一方面，大部分應急資源須由民營企業提供，而現有政府補貼不足以激勵這些企業嚴格遵循儲備要求，關鍵時刻未必能解政府燃眉之急。再次，應急資源的動態儲備制度仍是擺在政府和企業面前的一道難題。
　　災后賠付中政府和企業的協調機制不健全。目前，我國廣泛存在“老板賺錢、政府埋單、群眾受害”的不正常現象。盡管國家環保總局和保監會出臺文件指導開展環境污染責任保險工作，并在湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽、上海、重慶、深圳、昆明等省市試點，以推進企業為安全事故負責，但截至目前，由于政府支持力度小，只有平安、華泰、人保等部分保險公司設立類似險種但未全面推廣，參加保險的企業還不多，覆蓋面較窄，起不到分散風險的效果，而且風險識別和量化的困難也降低了參保的積極性。此外，政府在應對重大突發公共事件中臨時征用企業物資的程序尚不規范，補償機制也不健全。
　　政府指導企業應對重大突發公共事件的能力不足。目前，政府指導、培訓企業應對重大突發公共事件的工作主要由各專業部門承擔，如安監、環保部門各自開展培訓工作，部門之間缺乏整合，政府應急辦公室的協調職能亦未能充分發揮，這無形中增加了企業參與培訓的成本，降低了企業積極性。而且，由于政府部門資源的有限和關注點的局限，政府尚未能對所有企業開展指導和培訓工作，現有的指導和培訓既缺乏系統性，又浮于表面，未能做到深入細致。
　　
　　政府和企業協調應對重大突發公共事件存在問題的原因分析
　　
　　目前，應對重大突發公共事件中政府和企業協調存在的諸多問題主要由以下幾個方面原因造成：
　　傳統行政方式的延續。盡管行政體制改革已進行多輪，但政府權責結構、政府職能及其實現方式等仍未得到徹底變革，行政命令方式仍是目前政府管理社會的主要手段，國家和社會發展也在很大程度上依賴于政府政策和政府對社會資源的調控。這種政府和社會的關系及處理方式也全面體現在政府應對突發公共事件中。在重大突發公共事件的處理中，政府幾乎全盤包辦，但模糊的權責結構阻滯了政府協調聯動的速度，固有的信息不對稱也會使政府缺乏足夠的能力成功應對。
　　政府資源和技術有限。資源和技術匱乏是目前政府難以有效應對重大突發公共事件的直接原因。這里的資源不僅包括了人力、物力和財力，而且還包括信息、權威和制度資源。從目前看，后者更為重要，特別是制度和信息。應急管理中，資源的有限加大了協調的難度，同時也使得政府協調的重要性大大增強。而造成目前資源匱乏更為深層次的原因是傳統行政體制未將應急管理整合到日常行政管理中，歷史欠賬太多。
　　企業社會責任意識淡薄。目前企業未能積極參與應對重大突發公共事件，很大程度上是因為我國企業家缺乏社會責任意識。這里的社會責任意識包括企業守法運營的責任和慈善捐助社會的責任。企業社會責任意識淡薄主要是因為缺乏動力和壓力。在企業運營方面，由于企業守法成本高、違法成本低以及法律、行政的約束力較弱，企業缺乏足夠動力遵紀守法。在慈善捐助方面，一方面由于我國缺乏慈善捐贈的傳統和氛圍，使企業家缺乏社會壓力；另一方面也因為我國慈善捐贈管理體制、機制不健全，使企業家難以放心捐贈；同時，企業捐贈中稅收減免等優惠措施不到位，也抑制了企業捐贈的積極性。
　　國內應急市場相對有限。企業是市場主體，其參與應對重大突發公共事件主要以市場方式進行，以取得利潤為目標，但目前國內應急市場尚待開發，尚未形成有效的產品競爭市場，而且國家法律法規的缺乏也使市場容量和產品市場前景不大明朗，地方政府的某些考慮也會減緩應急市場的成熟，這就客觀造成企業缺乏動力參與應急管理。目前，環境污染責任險推進緩慢的主要原因就在于此。
　　
　　建立應對重大突發公共事件的政府和企業協調系統的建議
　　
　　國內外應對重大突發公共事件的經驗和教訓表明，企業在公共危機中的正、負作用不容小覷，需要通過有效的協調機制加以系統調用。
　　發揮市場機制功能，轉變政府應急管理職能和方式。政府應以應急管理職能建設為契機，加快轉變政府職能和行政方式，弱化命令行政，強化依法行政，調整政府與市場關系，發揮市場機制功能，著重推進應急協調和服務能力建設。政府應急管理應充分借助于市場機制，合理引導企業資金和資源配置，最大化整合社會資源，這不僅有助于減輕政府部門工作量和壓力，而且還能有效調動企業自覺參與應對重大突發公共事件的積極性。政府還應調整當前在日常行政工作之外單獨建設應急管理體系的方式，通過加強平戰結合、寓應急管理于日常行政，來緩和資源有限的困境，減少資源浪費和重復建設。政府應急服務應著重于企業環保、安全等方面面臨的難點，解決企業現實問題。
　　
　　建立應急預案模塊系統，全面整合政府和企業應急預案。政府應急部門應研究確立應急預案模塊結構，以便政府部門或企業制定科學合理、切實有效的應急預案。在應急預案的制定過程中，建立預案的制定方與有關政府部門或相關企業的溝通協調機制，聽取對方意見，充分關注預案所涉單位的權責邊界，為日后應急合作奠定基礎。駐地央企和省屬國有企業應特別加強與地方政府、部門和企業的溝通。預案制定完成后，按照應急預案模塊結構，政府應急部門全面整合所轄區域內各單位的應急預案，建立政府和企業共享的人機互動型應急預案模塊系統。
　　強化風險排查工作，共同推進社會風險評價體系。風險排查有助于政府和社會全面掌握社會風險源，為災害預警和應對提供基礎信息。目前，針對企業的風險排查工作應在日常行政和專項工作中按自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四大類系統推進，轉變企業作為災害源頭方的傳統認識，客觀定位其災害波及方和災害協助方的角色及功能。在風險隱患排查中，為促使企業自覺行動和動態更新風險源數據庫，福建泉州的企業安全生產等級評價制度值得借鑒推廣。與此同時，國家須加強對事故災難、公共衛生和社會安全風險評價標準的研究和制定工作。此外，我國還應借鑒美國國家基礎設施保護計劃，推進國家基礎設施風險評價和保護工作。在建立有效風險評價體系的基礎上，各地政府應急部門應完善預警機制，通過綜合政府部門和社會信息，及時向公眾和有關單位發出預警并提供應對建議。
　　健全公私合作機制，形成應急資源動態儲備體系。在應急資源儲備方面，中央和地方政府應因地制宜，在確立專業應急物資和基本生活物資目錄的基礎上，通過完善公私合作機制，建立多元化儲備渠道，確保應急物資準備充足、及時到位。在公私合作中，政府應建立應急物資儲備市場的進入和退出機制。在明確權責關系的基礎上，監察和審計部門應通過有效的監管機制，確保應急物資儲備到位。同時，政府應規范應對重大突發公共事件中的物資征用程序、補償標準和補償方式。
　　完善法律制度體系，切實推進公共安全領域產業化。政府應通過購買、補貼、免稅等多種形式，鼓勵和引導企業投資公共安全領域，進行技術研發、產品開發和物資生產。政府應該著重予以推進的領域包括：應急資源產品市場，如全地形消防車等應急處置裝備和礦井電力自動化監控系統等應急平臺體系；應急管理咨詢市場，如安全保護顧問、災害損失評估和責任鑒定等；保險市場，如環境污染責任險、安全生產責任險等。當前特別應該通過修訂相關法律，強制推行環境污染責任險，從而全面拓展該領域市場，實現安全管理多方共贏。
　　建立系統培訓制度，有效提高企業應急管理能力。政府應整合分散的專業部門培訓，針對不同行業、不同規模企業、不同層次從業人員，特別是文化素質和安全意識普遍不高的一線工人，組建同層次優秀管理和生產人員參與的教學隊伍，編制通俗易懂的教材、直觀感性的視頻資料和源于生產實際的鮮活案例，減少集中式培訓方法和條文式灌輸，深入生產一線現場指導，實現培訓的深層次、全覆蓋；引導企業開展未遂事件管理和治理“習慣性違章”工作，加強企業負責人和員工的風險意識和應急能力；減少告知式的應急演練，在演練預案中加入僅限少數領導知曉的未知干擾因素，切實檢驗相關職能部門和企業協調應急能力。（作者分別為蘇州大學政治與公共管理學院院長、特聘教授、博導，講師；本文系2008年國家社會科學基金重大項目“應對重大突發公共事件的政府協調研究”，項目編號：08&zd010，項目首席專家：金太軍）