增強我國預算監督機制的若干思考

　　【摘要】 文章從預算監督的理論依據入手，通過分析西方國家政府預算監督機制的特點，探討當前我國預算監督機制存在的問題，提出完善我國政府預算監督的法治建設、明確我國政府預算監督主體的權責、形成有效的公眾監督機制、規范預算編制等思路。
　　【關鍵詞】 政府預算； 預算監督； 機制
　　
　　國家預算作為國家的基本財政計劃，是具有法律效力的技術性文件，其強大的法律約束力是其職能作用得以充分發揮的前提。近年來，在我國公共財政機制的建設進程中，預算管理制度本身的改革增強了預算管理的計劃性、法治性、公開性，取得了顯著的成績，但與西方發達國家相比仍有較大差距，還存在著預算監督的法制保障不完備、監督機制不完善等問題。因此，有必要借鑒西方發達國家政府預算監督的有益經驗，逐步改善我國政府預算監督機制不盡完善的問題，不斷提高預算管理水平，從而促進我國經濟社會有序發展。
　　
　　一、預算監督的理論依據
　　（一）委托—代理理論
　　委托—代理理論興起于20世紀60年代末70年代初。委托—代理理論認為，委托人和代理人的目標沖突與信息不對稱是委托代理問題的核心。在有限理性和機會主義經濟人假設下，代理人利益與委托人的利益未必一致，他可能去追求個人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價，從而產生逆向選擇和道德風險問題。委托人為實現既定的目標，必須設計出一種合適的激勵機制和監督機制（主要有基于行為的監督機制和基于結果的監督機制兩種）以限制代理人偏離委托人的行為，促使代理人會像為自己工作一樣去努力行動。
　　目前世界多數國家的人口規模、地域范圍、公共事務都是龐大繁雜的，所以從技術效能角度來看，即使是實行民主決策、民主管理，也不可能讓每個人直接地參與公共事務的管理，而是直接實行間接民主，即采用公共權利的委托代理機制。委托代理關系的實質是委托人不得不對代理人的行為后果承擔風險。如今，委托代理關系也不僅僅局限于經濟領域，它可以“存在于一切組織，一切合作性活動中，存在于企業的每一個管理層級上”。政府的委托代理存在多重委托與多重代理，政府財政活動中的多層委托鏈條是：原始代理人——委托人民代表（議會）——委托政府——委托財政部門——委托政府行政部門和國有企業。因此，在一切委托代理機制中都必須有對受托者的約束、控制、監督，監督是構成委托代理機制的必要環節。從原則上講，對受托者的監督是為了更好地實現受托者的目的。由于政府是由眾多個人組成的若干公共機構，受追求個人利益和部門利益的驅動，政府往往會違背委托人的期望，發生“逆向選擇”和“道德風險”問題。為了保障國家的公共利益，必須建立健全預算監督機制。
　　（二）分權制衡理論
　　分權制衡理論即“三權分立”學說，是西方憲政理論的核心，其根本出發點是為了防止公共權力的濫用，保障公民權利。該理論認為，絕對的權力必然導致絕對的腐敗，權力只有分離和相互制衡才能實現有效監督。
　　分權理論的思想源泉可以追溯到古希臘的亞里士多德，他在《政治學》中提出，“一切政體都有三個要素——議事機能、行政機能和審判機能。”18世紀法國的啟蒙思想家孟德斯鳩提出了系統的分權與制衡學說，從而為西方現代政治制度提供了基本框架。孟德斯鳩提出把國家的權力分為立法權、行政權和司法權三種，并且認為必須將這些權力分開，分別授予不同的機關。三權不僅要分立，而且要相互制約。孟德斯鳩認為，在某種意義上，制約比分離更重要。孟德斯鳩的三權分立與制衡學說是集西方分權思想之大成的一個完整體系。概括起來，其基本內核包括三點：一是公共權力應當分立；二是公共權力之間應當相互監督制衡；三是人民享有最高權力，并由代議機構具體負責行使。
　　（三）公共財政理論
　　公共財政理論包括四個方面的基本內容，其中之一就是以公共選擇理論作為財政決策定位的理論依據。而西方公共選擇理論把政府的預算決策看成是由公共產品的供求雙方相互決定的過程，政府通過預算收支提供的公共產品應符合公眾的偏好或意愿。為了揭示社會成員對公共產品的偏好，并把社會成員的個別偏好集中成為集體偏好，從而作出符合公眾意愿的決策，預算決策必須通過一定的民主政治程序進行，國家預算的內容要向社會公開，社會公眾有權監督預算的編制和執行情況，這就要求國家的預算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的軌道。公共財政理論要求財政監督。從財政職能的定位上看，政府配置資源的領域是彌補市場失靈，其社會效益遠遠大于經濟效益，由于政府工作人員的“經濟人”行為，可能導致政府職能的錯位；從財政支出的定位看，公共需要是區別于私人消費的需要，是市場不能滿足的需要，是具有非排他性和非競爭性的需要。滿足公共需要的事務是代表全社會共同利益和長遠利益的事務；是只有政府出面組織和實施才能實現的事務；是企業和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發展所必需的事務。因此需要預算監督政府行政中的短視行為。從財政資金的籌集方式看，預算監督可以避免公共權力的濫用；從財政決策的定位看，預算監督可以保證預算的編制和執行都符合公眾的根本利益。
　　
　　二、西方國家政府預算監督機制的特點
　　（一）預算監督法制化程度較高
　　在西方發達市場經濟國家，政府預算決策程序不盡相同，但在重要的決策程序上卻是一致的，即具有較強的規范性和穩定性。其原因在于法治的作用。這就是用法律來劃分政府各部門間的事權與財權。在西方國家的憲法中，通常有大量的涉及財政預算方面的條款，其中相當一部分是對預算問題作出的規定，有的甚至非常詳細，涉及到預算活動的各個環節。
　　嚴格的法律約束使政府預算的預先計劃功能得到實現。立法機關充分行使國家預算權，政府預算的各個環節都必須在嚴格的法律制度約束下進行，任何個人，包括最高行政長官，都無權改變任何預算項目。在日本，管理監督將依法監督放到了首位，國會、審計和財政部門對財政支出管理監督的職責、程序，均以法律為依據；美國1921年通過的《預算與會計法案》，對預算監督的具體程序和內容作出詳細的規定。
　　（二）預算監督貫穿于預算編制、執行的全過程
　　1.西方國家在編制方法上大體上是一種“主動編制”的預算。西方國家的政府預算，無論縣長、市長，還是州長甚至總統，都要為本級政府總收入和總支出制定總目標。在美國，編制預算的第一階段首先是預算局根據自己掌握的信息直接編制政府各部門的預算。預算局拿出一套預算后，再與各部門見面，是一種“主動編制”的方法。
　　2.編制滾動預算，進行收支預測，政府預算實行跨年度約束。西方國家多數編制滾動預算或中期規劃，進行收入與支出預測。收入預測細至每月都要對各稅種進行逐個預測與分析。支出預測又根據數額大小的不同而采取統計方法或因素分析方法。這顯然有助于了解將來的社會經濟發展信息，使得政策制定者可以適時提出相應的對策。
　　3.時間充分的預算審議制度，使預算的規范化真正得到了體現。預算編制及論證時間長，從時間上保證預算過程的規范化。西方國家預算編制與論證過程一般都比較長。例如，法國議會從每年10月份的第1周開始討論預算案，直到12月份，議會審議預算的時間長達3個月。德國議會審議預算的時間有3個多月。（表1為預算編制模式的國際比較簡表）
　　（三）預算監督機制健全
　　預算監督權力之間的合理配置和相互制衡是西方發達國家有效實施預算監督的一大特色。各國在分權制衡原則的指導下，已經形成議會或國會的宏觀監督、財政部門的日常監督和審計部門的事后監督相結合、多層次的預算監督機制，大大提高了監督的效率。首先，預算監督權是立法機關的基本權力之一。從各國的情況來看，雖然立法機關對預算過程監督的力度有強有弱，但預算監督權無一例外是立法機關的基本權力之一。這也是西方國家議會至上原則在議會職權行使方面最重要的體現。其次，相對獨立、專業的審計機關是輔助立法機關監督預算情況的重要機構。再次，預算資金管理和使用部門對政府預算行為實施內部監督。為確保每個政府部門及其下屬各個行政層級都能夠依法、合理、有效地履行職責，政府首腦和部門負責人有必要對各個政府部門行為進行內部監督，防范可能的違法違規行為，劃分和界定相應的經濟責任。
　　
　　
　　三、中西方預算監督機制背景的比較
　　（一）預算制度建立的背景不同
　　西方預算制度的建立和完善，是西方社會從封建專制逐步走向民主法治制度過程的縮影，預算制度和預算監督的建立是公共財政取代王權財政的標志。西方國家的預算制度和預算監督建立的背景是市場經濟體制和公共財政模式。我國于1994年通過的第一部《中華人民共和國預算法》對我國強化預算的分配和監督職能起到了積極的作用，但在制度設計上還存在一些計劃經濟時期的思維。
　　（二）人民代表大會制度與西方政治制度有本質不同
　　當今世界各國，代議機構對政府預算的審查和監督，主要目的在于立法權與行政權之間的相互制約，避免權力的濫用。我國是人民民主專政國家，實行的是人民代表大會制度，與西方政治制度有本質不同。但權力應受到制約卻是共同的。人民欲真正實現當家做主，作為公共權力制衡器的人大及其常委會必須制約預算權力，防止政府權力擴張和濫用，這既是人民正當的權力要求，也是憲法賦予人大的神圣職責。
　　（三）預算監督的重點不同
　　我國預算監督的內容包括立法對政府的預算監督和政府財政等部門對其他各部門與單位的預算監督兩部分。西方多側重于立法對政府的預算監督，在其監督主體中，立法機構是第一位的；而我國更多強調上級財政對下級政府、財政等部門和對其他各部門與單位的預算監督，預算監督作為財政監督的一部分而存在，而財政監督的主體被明確為財政機關。
　　（四）預算監督具體程序上的差異
　　在西方，通常政府預算支出、監督檢查、具體支付是相對分離、相互制衡的，一旦發生沖突，也有具體明確的解決沖突的程序機制。如法國通過財政監察專員制度和財政公共會計制度進行財政監督與檢查。我國在政府預算支出、監督檢查與具體支付方面，其相互分離與制衡程度較西方弱，若有沖突，通常是靠領導從中調解，缺乏具體解決機制。
　　
　　四、我國政府預算監督機制的現狀分析
　　雖然近年來，我國財政部也陸續頒布了相關行政法規，財政立法速度加快，預算監督工作逐步走向法制化、規范化的軌道，部門之間的積極配合形成了較好的聯動效應，提高了預算監督檢查的整體效能。但與發達國家的比較來看，當前我國預算監督體系還存在以下問題：
　　（一）預算監督的法制保障不完備
　　我國《憲法》及《預算法》對人民代表大會及其常務委員會審批、監督預算只作了原則性的規定，而對于審批、監督的職責權限、監督范圍和內容、監督程序和步驟等并無專項法律規定，實際上預算審批、監督工作仍然難以進行。立法不完備，缺乏明確具體的法律依據，預算監管工作難以覆蓋財政資金運行的全過程，導致在財政監管執法上尺度偏松，手段偏軟，嚴重影響著財政監管的權威性。
　　（二）相關法律之間存在相互沖突
　　我國現有的法與法之間還存在相互沖突問題，使預算執行和預算管理工作無所適從。我國現在除了《預算法》以外，農業、科技、教育等方面的法律和衛生、環境保護、文化宣傳等方面的規章，都對地方財政相應項目的支出作了具有約束性的規定。但因法律間銜接問題導致財政部門執行預算時無法完全滿足這些規章“法定支出”的要求，預算執行起來困難重重，也使各地的預算管理工作無所適從。
　　（三）財政預算監督理念滯后
　　目前在財政預算監督工作中，一些地方往往局限于就預算監督而預算監督，只注重了對預算資金安排的合法性審查，常常忽視對資金安排合理性及資金投入產出績效的評價。在當今社會轉型時期，面對法律相對滯后的現狀，要樹立新的預算監督理念，即財政預算監督應做到合法性審查與合理性審查并重，注重監督政府財政預算運轉中的情況，督促政府及時改進，以提高財政預算監督的質量。
　　（四）財政監督中績效考核指標缺少客觀的評價體系
　　目前在我國已有的財政監督績效考核指標體系中，還缺少準確反映預算客觀性的指標，多數考核指標的選定多是以收入、支出的金額、完成進度為主，科學性、公正性有待提高。因此，財政監督存在較多的漏洞，各種打擦邊球的違法犯罪現象不斷出現，蠶食著國家和公眾的利益。
　　（五）預算活動順序倒置，不利于有效監督
　　從預算編制的時間看，國務院每年1月10日前向省、自治區、直轄市政府和中央部門下達編制下一年預算的指示，各省、自治區、直轄市政府財政部門匯總本級總預算，應當在下一年1月1日起至12月31日止。這就是說在預算年度開始后，預算還處于編制中。各級人民代表大會一般在2月下旬3月初才召開，這就造成預算先執行、再編制、后審批的局面，影響了預算的嚴肅性和權威性。
　　
　　五、淺析我國政府預算監督機制現狀的成因
　　預算涉及經濟社會發展的方方面面，預算監督問題的成因，同樣是多方面的。
　　（一）預算法律制度適應性、法定性和科學性不強
　　一是預算法律適應性不強。目前，各級財政的收支結構及管理內容等發生了重大改變，而以預算法為核心的財政法律制度未相應作出調整，已不適應形勢發展的要求。二是法定性不強。從實踐來看，財政法律體系在整個行政法規體系中處于滯后和較弱的位置，如目前已有教育法、農業法等法律超越預算法。三是科學性不強。由于目前沒有出臺規范和調整中央與地方政府之間收入分配關系的法律，無論是預算編制和執行，還是財政收入和支出，都存在制度性缺陷。
　　（二）財稅體制與預算體制不完善
　　一是收入分配體制不完善。實行分稅制后，有效地增強了中央財政的調控能力，但中央與地方政府事權與財權相匹配的問題未能得到根本解決，許多地方財政越來越依賴于中央的轉移支付、稅收返還，給地方政府預算編制、執行和監督帶來了一系列問題。二是支出政策不完善。隨著國家改善民生力度的加大，需地方政府配套資金的政策越來越多，對地方財政預算帶來了較大沖擊。
　　（三）我國財政信息公開法規和細則不明確
　　一是財政信息公開的法定依據不全面。目前，我國在《政府信息公開條例》中對于財政信息公開的規定比較簡單，只是大概規定了政府部門應當主動公開或者接受申請公開政府信息，但在具體操作上，對一些十分復雜的問題沒有明確和細化。二是政府機構缺乏主動公開信息的意識。在任何國家，官員都具有很強的意愿去人為制造政府與公眾之間的信息不對稱。三是技術和管理因素對財政信息公開的影響。財政信息公開不僅涉及制度問題，而且還包含著復雜的技術要求和管理因素，比如預算分類、預算科目設置、政府的預測統計能力在管理中的應用等一系列問題，制約了預算監督向廣度和深度推進。
　　
　　六、增強我國政府預算監督機制的基本思路
　　如果從表面層次看，預算編制的改革僅僅是屬于編制技術的改進，而西方有幾百年的編制經驗和先進的編制技術，我們完全可以引進或借鑒過來；從更深層次分析，我國預算編制的改革更是一場政治機制改革，在其背后是對多年形成的利益格局的重大調整。針對預算監督中存在的問題具有多樣化、分散化的特征，當前解決預算監督問題的關鍵在于構建一個規范、高效、便于實施的預算監督機制，主要有以下幾個方面：
　　（一）完善我國政府預算監督的法治建設
　　對我國而言，增強財政預算監督機制，必須從完善預算基本法律制度入手，要站在法律的高度理解和規范預算管理的各個方面。通過建立以立法機關為主導的預算管理法律制度，依法界定政府預算的邊界，增強立法機關審查批準預算的可操作性，使專門委員會成為預算審批監督的核心等措施，健全預算編制、預算漏查批準機構等預算主體資格制度、預算管理職權劃分制度、預算監督制度和決算制度等。
　　
　　（二）明確我國政府預算監督主體的權責
　　完善我國政府預算監督，必須建立適合我國國情的、合理的政府預算監督協調機制。包括人大、政府機關、司法機關、公眾及社會組織在內的各監督主體，在監督過程中應做到交換情報、共享信息、協調任務，對預算監督各主體的職能與權限以及各主體之間的分工協作關系加以科學界定，從而真正做到依法監督，依法行政，使有限的政府預算監督資源得到最大限度、最高效率的發揮。
　　（三）形成有效的公眾監督機制
　　為推動我國民主政治的建設，強化預算監督，應提高政府預算活動透明度，減少政府預算活動中的信息不對稱程度。即財政主管部門應適時向公眾提供關于過去、現在和預測的政府預算活動的充分信息，給公民表達意愿、參與公共選擇的機會，從而有效提高預算決策的透明度，防止權力的濫用。
　　（四）編制中期滾動預算
　　根據國家中長期發展戰略，編制具有強約束力的中期滾動預算可以為預算監督打下良好的基礎，因為，第一，定期編制我國某些投資大、建設期長的項目中期預算，則監督主體能通過中期預算對這類項目的資金籌集、使用進行監督；第二，中期預算對于年度預算應具有較強的約束力，中期預算也是各監督主體進行監督的重要參考依據，可以將年度預算與中期預算進行比較監督，研究年度預算是否符合中期預算的發展要求。
　　（五）規范預算編制時間，細化預算編制科目
　　目前因為各級財政預算編制時間太短，從而造成我國預算編制較粗、質量較低。因此要盡可能規范預算編制時間。細化預算編制主要是細化預算科目，這有利于預算的順利執行，一是有利于加強各部門工作計劃性；二是便于財政、審計部門對各部門預算執行的監督。
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