加強我國政府內部控制的思考

　　【摘要】 政府部門內部控制作為政府管理的組成部分，是政府履行職責的基礎，是成功財務管理的基石。因此，加強政府內部控制有利于政府部門切實加強內部管理，提高公共資金的使用效益，更好地履行公共受托責任。文章擬就如何加強我國政府內部控制提出相應的對策建議。
　　【關鍵詞】 政府部門； 內部控制； 對策建議
　　
　　政府部門內部控制是否健全有效，不僅影響政府部門的行政效率和效果，而且影響社會公共資源的配置效率。當前，我國正值轉變經濟增長方式和調整經濟結構的關鍵時期，資源浪費現象，政府部門執法不公，行政不作為、亂作為等問題比較突出，加強政府內部控制是進一步深化改革，提高制度建設質量，規范行政權力運行，提高資源利用效率的重要舉措之一。
　　
　　一、強化對行政權力運行的監督和制約
　　2004年，最高審計機關國際組織修改了《公共部門內部控制指南》，不僅擴大了政府內部控制的主體范圍，而且明確了各主體的內部控制責任。指南認為，內部控制的責任主體對政府部門內部來說，不僅包括管理層，而且包括政府內部審計機構和全體員工；對政府部門外部組織而言，不僅包括最高審計機關和民間組織，而且包括立法機關、司法機關和其他組織。也就是說，加強政府內部控制需要建立多層次的監督體系。
　　（一）社會各界參與的外部監督
　　作為立法機構，全國人民代表大會要把有關政務公開的立法提上重要議程，堅持以公開為原則，不公開為例外，把公開透明作為政府工作的基本制度；進一步完善公眾參與政府立法的機制，保證人民群眾的意見得到充分表達；對事關改革發展穩定大局、人民群眾切身利益和社會普遍關心的熱點問題，應要求各級政府部門主動向同級人大常委會報告，接受全國人民代表大會常務委員會的監督檢查，以調動人民群眾的積極性和創造性、維護公平正義、規范權力運行為宗旨，促進權力運作的公開、透明，促進各級政府部門建立健全內部控制制度，提高行政效率，增加全體國民的福祉。
　　財政部門是內部控制的主管部門，負責組織、指導各級政府部門建立、健全內部控制制度，并提供經費支持。國家審計部門作為最高層次的政府監督體系，應負責評價政府機構內部控制系統的有效性，及時報告發現的重大缺陷，提出切實可行的改進建議，并進一步完善整改跟蹤制度，強化監督檢查，及時督促各級政府管理層持續改進內部控制，更好地履行公共受托責任。
　　此外，各級政府部門還應采取多種形式強化群眾監督。在作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面的意見，意見采納情況及其理由要以適當方式反饋或者公布。為此，應建立健全重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，保證聽證參加人具有代表性，并進一步規范聽證程序。在決策執行過程中，要進行跟蹤監督，完善群眾舉報投訴制度，了解社會公眾對決策實施的意見和建議，及時對決策進行調整。對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，有關行政機關要認真調查核實，及時依法作出處理，并將處理結果向全社會公布。陽光是最好的防腐劑，社會公眾的訴求為政府部門完善內部控制制度提供了重要參考。
　　（二）各級政府部門加強自律
　　在注重外部監督的同時，也不能忽視政府內部控制的自律，應講求自律與他律并重。在政府組織內部，各級管理層應注意營造和維護積極的內部控制環境，良好的內部控制環境既是其他內部控制要素的基礎，也是內部控制成功的基石。因此，上級行政機關要切實加強對下級行政機關的監督，及時糾正違法或者不當的行政行為。對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區、一個部門發生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，要依法、依紀追究有關領導直至行政首長的責任，督促和約束政府機關及其工作人員嚴格依法行使權力、履行職責。同時，各級政府部門還應進一步完善重大決策風險評估制度，凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大決策項目，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估。在進行風險評估時，應建立由部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業機構測評相結合的風險評估機制，通過抽樣調查、重點走訪、會商分析等方式，對決策可能引發的各種風險因素進行科學預測、綜合分析，制定相應的風險降低處置預案，并將風險評估結果作為決策的重要依據。未經風險評估的，一律不得作出決策，對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要嚴肅追究相關人員的責任。
　　
　　二、加強政府內部控制的法制建設
　　（一）確立內部控制的法律地位
　　最高審計機關國際組織成員國中的大多數國家，均通過法律或在法律范圍內確定政府機構的內部控制責任。我國自20世紀90年代以來陸續出臺了一系列法律、法規、部門規章和規范性文件，對政府部門政務、人事、財務、會計、信息處理技術等方面的內部控制進行了規范。而且，從2003年起，中國內部審計協會陸續發布了一系列準則，對政府機構建立、完善內部控制具有積極的指導作用。但總的來說，我國目前還沒有一部專門針對政府內部控制的立法，已有的法律法規和規范性文件大多只是停留在內部會計控制層面上，與現代管理需要和國際慣例有較大差距。因此，建立健全政府內部控制的法律規制勢在必行。
　　首先，應通過立法確定政府內部控制的目標和總體要求，明確各級政府部門管理層對建立和維護有效內部控制系統的責任。至于各部門具體的內部控制內容，則可以通過法規、部門規章、規范性文件等作出規定，并根據實際執行情況靈活進行調整。
　　其次，應強化政府管理層的內部控制責任，使政府部門對各級人民代表大會和廣大納稅人更加負責。要求每個政府部門都必須記錄、評估和監督內部控制制度，政府組織中的每個人都對內部控制承擔責任，不斷積累經驗、創造條件，逐步實行內部控制定期報告制度，即政府機構每年測評、報告內部控制情況，并通過獨立的內部審計機構公布財務狀況審計報告，以此促進各級政府持續改進公共管理實務，更好地履行公共受托責任。
　　（二）盡快建立內部控制規范體系
　　目前，我國尚沒有一部完整、規范的政府內部控制準則，各級政府部門的各項控制活動均以標準化的規定和說明作為執行的依據，無法將內部控制根植于政府組織的持續運營中。令人欣慰的是，財政部已在企業內部控制標準委員會下，專門設立了政府及非營利組織內部控制標準咨詢專家組，正在進行相關課題的研究工作。2010年4月，中國財政部、審計署、證監會、銀監會、保監會五部委聯合發布了《企業內部控制應用指引》、《企業內部控制評價指引》、《企業內部控制鑒證指引》，至此，完整的企業內部控制規范體系已經建立。在制定政府內部控制規范時，可以參照最高審計機關國際組織的《公共部門內部控制指南》，以及國際會計師聯合會提出的《公共部門治理——管理層視角》的報告，合理吸收企業內部控制的成功經驗，結合中國國情，從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監督五個方面建立相應的標準，并陸續制定內部控制應用指引、評價指引、鑒證指引，進而形成系統、完整的政府內部控制規范體系。
　　
　　三、逐步向信息化全面控制轉變
　　隨著電子信息技術的快速發展，電子政務迅速普及，政府部門內部控制的形態、方式、流程、環節、信息載體及溝通渠道、溝通方式均發生了較大變化。2006年，COSO委員會明確提出將信息技術列為控制活動之一，并指出信息技術的設計與執行應切實有效并有助于實現財務報告的目標。與此同時，政府內部控制也從會計控制、管理控制轉向信息化全面控制，內部控制測評重點隨之發生轉移，更加關注信息技術環境下的控制環節，如增加業務有效性測試環節；增加記錄接觸控制測試環節；減少職責分離控制測試層次等。由于我國政府內部控制起步較晚，一些地方政府的內部控制仍局限于傳統的會計領域，較少觸及管理領域，因此，當務之急是加強管理控制，包括財務管理控制、業務管理控制、決策控制等，同時關注信息技術的應用與控制，投入人力、物力、財力進行研發，逐步轉向信息化全面控制。
　　
　　
　　四、充分發揮內部審計的防護作用
　　內部審計是內部控制的重要組成部分，內部控制又是內部審計部門的工作對象之一，內部審計的作用不僅是查錯防弊，而且是興利和增值共存。實踐表明，內部審計對提高政府內部控制質量起著至關重要的作用。
　　（一）加強內部審計機構的獨立性
　　從發達國家的經驗看，政府部門內部審計機構的獨立性是保證其作用發揮的先決條件。以美國為例，正是由于確保了督察長的獨立性，政府內部審計工作才取得了顯著成效。督察長辦公室的報告不僅促進了增收節支，而且提出了一系列改進財務管理和內部控制的建議，逐步奠定和鞏固了內部審計機構在政府內部控制中的重要地位。但是，由于我國內部審計機構起源于行政命令，許多政府部門對內部審計的作用及其獨立性特征認識不足。有些政府部門的內部審計職能是由若干部門共同履行的，致使職責分散混亂，內部審計的作用無從發揮。有些政府部門雖設立了獨立的內部審計機構，但由于在人員、經費等方面受制于部門領導，難以獨立工作，審計結果也未受到重視。因此，加強政府部門內部審計機構的獨立性刻不容緩。
　　（二）拓展內部審計的業務領域
　　目前，我國還有相當一部分政府內部審計主要從事財務會計方面的檢查，相當于財務會計的自審過程，對經濟性、效率性、效果性等管理領域的關注不夠。而在市場經濟發展成熟國家，政府內部審計的工作領域已從傳統的財務領域擴大到政府內部管理領域，又從政府內部管理領域擴大到政務領域。伴隨著我國行政改革從政企分開向依法行政的不斷發展，由政府越位、錯位和缺位引發的預算執行和財務收支不規范問題、政府行為合法性控制不力問題等，理應成為政府內部審計關注的重點。
　　（三）加強內部審計部門與其他部門的溝通與協調
　　內部審計工作范圍廣、涉及的部門多，很多時候需要借助于其他機構和人員的參與。例如，內部控制自我評估就是請具體執行某項內部控制的相關人員，就內部控制制度本身及其執行效果發表意見，指出存在的缺陷并提出改進建議。另外，內部審計人員提出的審計建議也需要相關主體的理解和支持才能得到貫徹實施。可見，內部審計職能的發揮，在很大程度上取決于管理層、被審計單位以及其他職能部門對內部審計工作的認識和態度。為了達到預期的工作效果，內部審計人員要加強與組織其他部門的溝通與協調，取得相關部門的支持與配合，保證內部審計工作的順利進行。具體而言，內部審計人員可以事先制定溝通計劃，列出需要了解資料的清單，注意溝通的時機、環境等因素，根據不同交流對象的特點運用適當的溝通技巧與方法等。
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 國家審計署審計科研所課題組.政府部門內部控制失效溯源［J］.財經，2007（5）.
　　［2］ 劉玉廷，王宏.美國加強政府部門內部控制建設的有關情況及其啟示［J］.會計研究，2008（3）.