淺談戰備工程績效審計研究的理論與實踐基礎

　　【摘要】 文章主要就戰備工程績效審計的概念、戰備工程績效審計研究的理論與實踐基礎以及戰備工程績效審計研究的未來展望進行了探討。
　　【關鍵詞】 戰備工程； 績效審計； 理論； 實踐
　　
　　一、戰備工程績效審計相關概念界定
　　
　　（一）戰備工程的概念
　　戰備工程是指國家和軍隊專項安排，為保障軍隊作戰、訓練等需要而進行的工程設施新建、擴建及有關工作，主要有指揮系統、作戰基地、前方陣地、后方倉庫等。戰備工程作為軍隊國有資產的重要部分，既有一般軍事工程的特征，又有其自身特點，主要表現在以下三個方面：國防性充分，軍事實效性強；項目經費投入大，建設周期長；選點具有局限性，保密性要求高。
　　（二）戰備工程績效審計的概念
　　績效審計這一概念近年來已逐步引起人們的重視和關注，但對其定義目前尚無統一的界定。第九屆最高國際組織會議《利馬宣言——審計規則指南》總則中稱：“除了其重要性和意義都不容置疑的財務審計之外，還有另一種類型的審計，即對政府當局的經濟性、效率性和效果性進行的審計。這種審計的范圍不僅包括具體的管理活動，而且還包括政府當局的組織和管理系統的全部活動”。第十二屆最高審計機關國際組織會議《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》中對績效審計的定義作了如下描述：“除了合規性審計，還有另一種類型的審計，它設計對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計”。從上述定義中可以看出，績效的本質含義就是“3E”或稱“三性”，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）以及效果性（Effectiveness）。關于3E，目前在國際上已基本達成共識。現在也有人提出“5E”的概念，即增加環境性（Environmental）和公平性（Equity）兩個內容。其實，環境性和公平性應該屬于效果性的范疇，審計在考察效果性時，除有關文件中確定的目標或項目目標以外，對于關系到公共利益的其他方面，也都應該納入政府績效審計的視野。可以預見，隨著政府績效審計實踐活動的逐步展開，效果性的外延還會進一步擴大。
　　戰備工程績效審計是指軍隊審計部門或審計人員采用現代技術方法，客觀、系統地對戰備工程建設單位利用各種資源的經濟性，效率性和效果性進行的評價。其目的在于向上級有關部門提供經濟責任履行情況的信息，促使建設單位改進工作方式，改善決策和管理，更好地履行經濟責任。戰備工程績效審計作為軍隊審計發展的高級階段，與傳統的基建審計有著不同的特征，主要體現在以下四個方面：一是審計目標的宏觀性。戰備工程績效審計不僅關注戰備工程經費使用的真實、合法，而且評價經費使用的經濟性、效率性、效果性，揭示影響效益的原因，提出加強管理，提高效益的具體途徑和辦法。二是監督對象的廣泛性。戰備工程建設不僅建設周期長，而且涉及的部門多，既有建設項目的計劃、主管部門，又有財務、物資采購部門，還有設計、施工、監理等部門，審計機關在對這些部門進行審計時，不僅涉及財務收支審計所包括的內容，而且包括工程技術審計、工程經濟審計、工程管理審計的內容。三是審計方法的技術性。績效審計除采用財務收支審計的一般方法外，更多的要運用到審計調查、統計分析、問卷調查等技術方法，因此，戰備工程績效審計具有更高的技術性。四是評價標準的差異性。以往的基建審計以軍隊各項財經法規作為評判其使用是非的標準，而戰備工程的效益受軍委方針政策、地域環境、部隊擔負任務等因素的影響較大，同類性質的建設資金在不同地區、不同單位使用，其經濟和軍事效益都可能出現較大差異，評價其效益不能采用統一標準，只能根據項目自身特點設計符合實際情況的評價指標和標準。
　　
　　二、戰備工程績效審計研究的理論基礎
　　
　　（一）受托公共資源責任理論
　　在審計領域，受托公共資源管理責任是指公共資源出現委托代理關系后，受托方要承擔公共資源管理責任，要以最大的忠誠、最有效的方法使用公共資源。戰備工程屬于公共產品，具有非排他性，任何人都可以享受它提供的安全。國家和軍隊把其建設任務交給軍隊建設單位后，就形成了委托代理關系，建設單位是受托人，負有建設好戰備工程的責任。但由于建設單位工程管理人員的機會主義傾向，其責任的履行往往有瑕疵，他們的機會主義行為有時甚至會導致資源的損失和不恰當使用。如一些領導利用手中的權力搞形象工程，不注意節約資金；招投標時“暗箱操作”，權錢交易等等。這就需要軍隊審計部門這個經濟監督機構對其履行責任情況進行監督，以便建設單位合理使用各項資源，確保戰備工程按時保質完成。
　　（二）新公共管理理論
　　新公共管理是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式。它以新制度經濟學（公共選擇理論、委托代理理論以及交易成本理論）為理論基礎，主張引入市場機制和私營部門的管理技術和手段，以市場為導向進行政府行政管理，強調政府績效，重視消費者，鼓勵競爭等等。新公共管理實際上是一種分權化管理，實行嚴格的工作責任制。政府主管部門為了完成組織戰略目標，對各分權機構制定績效標準，設計具體程序和績效測定方法，進行績效評價，通過績效評價，可以控制公共服務社會化不會偏離正常軌道。
　　新公共管理理論“政府服務于民眾，負責于民眾”的思想和進行績效管理的做法，為戰備工程績效審計提供了理論基礎和實施的可行性。戰備工程在立項批復之后，為了使戰備工程建設達到預期的軍事、生態、社會目標，審計部門也應該對建設單位制定績效標準，設置具體效益評價指標，用以評價其工程管理的好壞，使其在工程建設過程中按照上級有關條例規定履行職責，提高經費使用效益。
　　（三）資源配置最優理論
　　所謂資源配置是指對各種相對稀缺的資源在各種可能的用途之間作出選擇或者將相對稀缺的資源配置在不同的使用方向上，以獲得最佳使用效率。資源配置最優是指資源配置達到“帕累托最優狀態”，達到這種狀態后，改變其中任何一種資源的配置，都會使資源利用效率降低。在市場經濟條件下，資源配置的手段有價格配置和行政干預兩種，對于軍事資源來講，應主要采用后一種配置方式，這是由軍事資產的特殊性決定的。戰備工程作為軍事資產的一種，具有建設周期長，投資額巨大的特點，建設過程中要消耗大量的資源。軍隊審計部門只有充分發揮其行政干預的職能，監督建設單位使用經費、物資情況，才能確保資源投向科學，達到軍事資源配置最優的目的。
　　
　　三、戰備工程績效審計研究的實踐基礎
　　
　　（一）軍隊審計實踐為開展戰備工程績效審計打下了基礎
　　軍隊恢復審計工作二十多年來，軍隊審計在摸索中發展，在發展中創新。二十多年來，軍隊審計取得了長足進步，從恢復之初的揭錯糾弊，到常規的財務審計，再到領導干部經濟責任審計，軍隊審計的范圍不斷擴展，內容不斷深入。當前，軍事經濟效益審計正成為實踐探索的重點和研究的熱點。最近幾年開展的油料管理審計調查、戰儲物資審計等工作，更是為效益審計摸索了經驗、培養了人才、營造了氛圍。戰備工程建設審計在軍隊審計領域占有十分重要的地位，各級都有專職的審計機構和人員，軍隊審計事務所也是以工程審計為主要業務。這種優勢，使得各級審計部門在戰備工程審計中為部隊取得了數以億計的直接經濟效益，也為軍隊開展戰備工程績效審計打下了基礎。
　　（二）領導干部經濟責任審計為開展戰備工程績效審計積累了經驗
　　
　　最近幾年，我軍開展的領導干部經濟責任審計，是以領導干部所在單位的財政財務收入為基礎，對領導干部任期經濟責任的履行情況進行審查和評價，為干部管理部門選拔和使用干部提供依據的一種審計方式。這種審計方式不僅關注資金使用的真實、合法，同時也關注資金的使用效益，對資金使用的經濟性、效率性、效果性都要進行評價。因此，它是財務收支審計與績效審計的綜合，其開展為我軍在基建領域，特別是戰備工程領域開展績效審計積累了寶貴的經驗。
　　（三）固定資產投資效益審計為開展戰備工程績效審計提供了借鑒
　　當前，固定資產投資效益審計是我國審計事業中的一個熱點問題，中央和各級地方政府對此都很重視。在2004年國務院下發的《國務院關于投資體制改革的決定》中指出“審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資項目的審計監督，提高政府投資管理水平和投資效益”。幾年來，國家審計機關先后開展了民航建設資金管理、農村電網改造、通村公路建設等建設項目的效益審計工作，有效地提高了國家財政支出效益。各級地方政府也積極探索適合本地區的固定資產投資尤其是大型公共工程的投資效益審計道路，并取得了一定成果。比如深圳、青島等地成立了政府投資審計局，專門負責國家建設項目審計，所需經費全部納入財政預算。福建、浙江等地實行了國家審計與委托社會審計相結合的辦法，先后進行了“長樂機場績效審計”、“深圳大慶大廈績效審計”，取得了良好的審計效果。這些實踐為我軍戰備工程績效審計的開展開辟了道路，指明了方向，具有非常重要的借鑒作用。
　　
　　四、戰備工程績效審計研究的未來展望
　　
　　隨著戰備工程績效審計研究的深入，未來戰備工程績效審計研究的范圍和重點將更為清晰。
　　(一)戰備工程績效審計研究的范圍
　　戰備工程績效審計研究應包括戰備工程建設的全過程，涉及工程的投資決策、計劃安排、資金來源與使用、設計與施工、竣工決算、效益評價等諸多環節。概括起來，是合規性審計和效益評價兩個方面的內容。合規性審計包括：項目的各項手續是否完備；資金來源是否正當；資金使用是否合規合理；設計施工是否符合規范。投資效益評價包括：項目決策論證的充分性；項目選址的合理性；資金籌集的可靠性；技術經濟先進性；資金使用的有效性；投資效果的有效性；經濟責任的聯系性。具體來講，其審計范圍分為微觀和宏觀兩個層面。微觀層次效益審計包括建設質量審計、預算效益審計、預算執行效益審計、竣工決算審計。宏觀層次績效審計包括軍事效益審計、社會效益審計和環境效益審計。
　　（二）戰備工程績效審計研究的難點
　　戰備工程績效審計研究的難點包括三個方面：一是非量化成分問題。戰備工程投資效益是包含軍事、政治、經濟等多方面的綜合效益。對這種綜合效益的計量，不像一般國民經濟活動中經濟效益的計量那么準確。這是因為，戰備工程建設活動的勞動消耗雖然有獨立存在的物質內容和具體的價值，但其所取得的成果并不是都有獨立存在的形式和具體的價值，即投資效益中存在著非物質內容和非量化成分，難以準確計量。二是間接效益問題。間接效益是指除戰備工程投資所獲得的軍事效益和經濟效益以外的其他效益。間接效益包括兩種情況，一種是項目投資所帶來的環境效益、社會效益，另一種是由外界環境的改善而給投資項目再度帶來的效益，間接效益實質上存在于投資項目本身之中。三是不確定因素問題。戰備工程建設以服從國家戰略戰備需要、保障部隊作戰勝利為根本目的。因此，它受軍事行動快速、機動靈活的特性支配，受國際國內形勢變化的影響很大。不可否認，沒有哪個領域像保障部隊作戰那樣更具有不確定性。戰爭何時發生，是局部戰爭還是全面戰爭，敵人和盟友是誰，這里都存在著大量的不確定因素，因而戰備工程投資效益具有很強的軍事時效性。一方面按原來戰略部署建設的工程設施有的可能很快就被新的戰略部署所廢棄；另一方面有些軍隊工程建設項目的投資效益是長期積累的總和，隨著時間的延續，其中包含的不確定因素對投資效益的影響更為顯著。
　　總而言之，戰備工程績效審計是軍隊工程審計的新內容，它隨著軍隊審計活動的發展而日益突出和重要，研究戰備工程績效審計這一新問題，有著重要的理論和實踐價值，有利于促進戰備工程建設資金的合理、有效使用；有利于加強對權力的制約和監督；有利于戰備工程審計自身的發展。因此，加強和關注戰備工程開展績效審計的研究，對部隊戰斗力提升和社會穩定具有非常重要的現實意義。
　　
　　【參考文獻】
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　　［2］ 杜宇中，董強.軍隊工程建設全程跟蹤審計探討［J］.軍事經濟研究，2006（07）：36-38.