美國成本—收益政府管制模式對我國的啟示

　　【摘要】 美國政府的成本—收益分析管制模式包括管制機構的設置、管制法規的制定、管制內容以及管制的成本—收益分析報告四個方面。政府如何管制是每個國家政府所面臨的難題，無疑美國政府的管制模式對我國的監管體制有著很大的啟示。文章介紹了美國的成本—收益分析的管制模式，以期為我國的政府管制體制改革提供借鑒經驗。
　　【關鍵詞】 美國； 成本—收益分析； 管制模式； 啟示
　　
　　美國于20世紀70年代運用成本—收益分析方法對政府管制模式進行改革，經歷了30多年的發展，美國政府建立了市場化的成本—收益分析的管制體制，大大地改善了美國政府管制的績效，這也成為評價美國政府管制績效的最主要的方法。
　　
　　一、美國的成本—收益分析管制模式的主要內容
　　
　　美國的成本—收益分析管制模式的主要內容，包括管制機構的設置、管制法規的制定、管制內容，以及管制的成本—收益分析報告四方面。
　　（一）成本—收益分析的政府管制機構
　　目前，美國成本—收益分析的政府管制體系已經逐漸完善和成型，其結構如圖1所示。在白宮的管理和預算辦公室（簡稱OMB）中建立信息和管制事務辦公室（簡稱OIRA），審核獨立監管機構的重要規章，國會又復審OIRA審核后的規章。成本—收益分析的管制制度最終將國會—總統—OIRA—監管機構（包括獨立監管機構和內閣行政機構）聯結成一個有機整體。每個部門各司其職，相互監督，保證了各管制主體都能盡可能地科學合理地遵循成本—收益分析的原則制定各項政策。OMB和OIRA是1980年經國會批準后成立的。這兩個機構在美國的成本—收益分析管制模式中起著最為關鍵的作用，被稱為“管制管制者”，專門從事規章審核的工作。
　　（二）成本—收益分析的政府管制的相關法律、法規
　　美國政府非常重視從法律、行政法規和規范性文件上構建監管體制，因此制定了大量的成本—收益分析的法律法規。這使得政府在管制時有著充分的法律依據，同時也能規范政府的管制行為。以里根總統在1981年3月發布的《12291號行政命令：管制解除的工作魄力》和克林頓1993年簽署的《12866號行政命令：管制的計劃與審核》這兩項行政命令為標志，美國開始建立市場導向的政府管制模式。其后，美國在1995年的第104屆國會上根據這一框架對以前的公法作了徹底的修正。國會賦予了聯邦行政機構制定、發布規章，并依據這些規章對經濟實施管制的權力，成本—收益分析貫穿于任何一部公法之中。這也就從法律上確定了成本收益分析方法的合法地位。通過上述法案，國會最終從法律上確立了成本—收益分析作為監管機構制訂規章的基本原則和程序，并通過對成本和收益的評估，檢驗管制的績效，從而建立了市場化的管制制度。
　　（三）成本—收益分析的政府管制內容
　　成本—收益分析的方法是將作為“收益”的結果與得出這些結果的投入成本進行對照。所有的成本和收益都進行數量分析，并表示成貨幣單位，目的是成本是否能與收益取得平衡。成本—收益分析的步驟如下：第一，在規章發布前，監管機構要科學地進行管制影響的可行性分析，包括對市場失靈的界定；對產業結構、生產力、競爭環境和就業的影響；對健康、衛生和環境保護的影響；對州政府、地區政府和私人部門的影響。第二，估算成本，要計算直接成本和估算間接成本。第三，量化執行和落實聯邦規章后產生的收益。凈收益為總收益減去總成本。只有當凈收益大于零，監管機構才能實施管制。第四，聯邦獨立監管機構也要執行克林頓總統的第12866號行政命令。克林頓總統的第12866號行政命令要求，獨立監管機構制定和發布規章，必須提交成本—收益分析報告，并經OIRA審核。
　　
　　（四）OMB和OIRA提交年度聯邦管制的成本—收益分析報告
　　OMB和OIRA在美國政府管制體系中處于核心地位。從1997年起，它們的一個最主要任務，就是集中審核監管機構的規章草案和評估管制的成本和收益，最后向國會提交報告。它與監管機構所提交成本—收益分析報告的區別是：OMB和OIRA是聯邦所有規章對市場經濟產生的影響，是一種宏觀分析；而監管機構更多的是一種微觀的分析和評估。OMB和OIRA更多的是分析管制的總成本和總收益，主要作用就是對監管機構依法行政的執法檢查，也是管制對市場影響的績效評估。OMB和OIRA的年度報告將聯邦管制分為三種類型：經濟管制、社會管制和文牘管制。在采用成本—收益分析法之后，美國聯邦政府從1979年到2008年的30年在經濟管制、社會管制和文牘管制上的成本支出發生了巨大的變化。經濟管制的成本支出從1979年的67%下降到2008年的26%，社會管制的成本支出從1979年的12%上升到2008年的43%。這也反映了成本—收益分析法應用，政府管制的價值理念發生了重大變化。
　　
　　二、對我國借鑒美國成本—收益分析的管制模式的思考
　　
　　我國是一個高度集權的國家，政府的各個職能部門對社會事務和經濟事務進行了大量的管制，但是并沒有取得設想的效果。通過對美國政府的成本—收益分析管制模式的分析，其發展經驗對我國政府在管制模式有很大的啟示。
　　（一）政府管制和市場二者是互補的關系
　　政府管制是市場經濟成熟、發展和完善的必要保障，市場從發育到成熟規范，離不開政府有效且廣泛的管制。美國在建設了數百年的市場經濟后，還在強調政府的管制，只是政府管制在不同階段，其管制的形式和內容有所側重而已。更何況我國還處在社會主義的初級階段，市場經濟的完善程度遠不及美國，因此，堅持政府的有效管制是發展我國市場經濟的前提。同時，政府管制必須隨著市場競爭水平和經濟規模的發展做出適時的改革。
　　（二）建立健全的管制法律體系，促進市場有效運行
　　政府管制的目的是為了彌補市場失靈，但是這并不意味著政府可以凌駕于市場之上。政府在管制市場的過程中必須依法行政，使自己的行為有法可依。我國目前最大的弊端就是政府管制的合法性不夠，并且自由裁量權太大，導致了政府管制偏離了正常的軌道，也使得政府遭遇合法性危機。政府要想實現管制的有效性，必須制定政府管制的法律體系以規范政府的各項行為，解決目前政府管制中出現的缺位、錯位和失位的現象，最終實現政府管制的有法可依、有法必依、違法必究。
　　（三）以市場激勵方法建立符合市場經濟體制的管制框架
　　我國傳統的管制方式主要是命令和控制，但是這種方式往往會阻礙經濟的發展。隨著對政府管制理論研究的不斷深入，激勵性的管制方式成為了政府管制的最新理論。通過激勵性的管制方法，構建符合市場經濟體制的管制框架。首先，政府管制應該嚴格控制在市場失靈的范圍內；其次，政府管制能夠彌補市場缺陷；最后，政府管制應該遵循成本收益原則。
　　（四）建立政府管制的成本—收益分析的原則和程序
　　我國的政府管制一直運用命令控制式的管制方式，雖然這種方式可能會達到預定的效果，但是完全沒有考慮到所投入的成本。所以我國政府經常做做不好、也做不了的事。特別是對經濟性事務的管理，都有可能引入成本—收益分析方法。而通過建立政府管制的成本—收益分析的原則和程序，能夠發現政府應該在哪些方面采取必要的管制措施。只有將政府管制建立在科學量化分析的基礎上，我國政府的管制職能才能得到正確配置。
　　
　　【參考文獻】
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