行政事業(yè)主管部門財務管理系統(tǒng)需求概要分析

　　[摘　要]行政事業(yè)主管部門財務管理信息化在取得巨大成績的同時，也面臨許多問題，關鍵在于對行政事業(yè)主管部門財務管理系統(tǒng)的需求缺乏全面系統(tǒng)的分析對于行政事業(yè)主管部門財務管理系統(tǒng)的需求，需要從事務處理、管理控制和決策支持三個層次分析；需要從基層單位內(nèi)部管理、本部門內(nèi)單位之間協(xié)調(diào)管理、本部門與其他部門業(yè)務協(xié)作管理三個角度考慮；需要考慮集中管理和分散管理模式的混合。
　　[關鍵詞]行政事業(yè)單位；財務管理；管理信息系統(tǒng)；需求分析
　　
　　快速發(fā)展的信息技術是政府財務管理的技術基礎。細化預算管理、加強資金收支過程管理、強化資金與資產(chǎn)監(jiān)管、規(guī)范會計核算、綜合查詢分析為決策支持提供有效依據(jù)，都離不開信息技術的支持，特別是網(wǎng)絡財務軟件的廣泛應用，實現(xiàn)了各項收支的及時記賬、報告和分析，為細化資金收支的事前計劃、加強收支過程的事中控制、完善收支效果的事后評價，提供了有力的支撐。
　　在各個政府部門的高度重視和積極領導下，許多部門和下屬單位已經(jīng)應用了總賬、工資、固定資產(chǎn)、報表等系統(tǒng)，在提高財務工作效率、降低勞動強度、細化核算管理、改善會計信息質(zhì)量等方面都發(fā)揮了良好的效果。
　　在巨大成績的背后，行政事業(yè)主管部門財務管理信息化也面臨著諸多問題，例如：內(nèi)部核算體系不統(tǒng)一，財務制度難以落實、匯總統(tǒng)計困難；上下級財務信息不透明，財務信息真實性缺乏有效保證；上級部門監(jiān)控不及時，財務管理仍停留在事后管理；軟件業(yè)務流程不連貫，預算、核算、決算等業(yè)務割裂；項目、資金管理不全面，相關業(yè)務信息難以全程跟蹤；軟件平臺不一致，數(shù)據(jù)收集困難、升級維護成本巨大。
　　出現(xiàn)以上諸多問題的關鍵在于沒有全面系統(tǒng)地分析主管部門財務管理系統(tǒng)的需求。全面理解主管部門財務管理系統(tǒng)的需求，需要從業(yè)務處理、管理控制和決策支持三個層次分析，需要從基層單位內(nèi)部管理、本部門內(nèi)單位之間協(xié)調(diào)管理、本部門與其他部門業(yè)務協(xié)作管理三個角度考慮；需要考慮集中管理和分散管理模式的混合。
　　
　　一、不同管理層次對應的需求
　　
　　管理任務大致可分為事務處理、管理控制和戰(zhàn)略管理三個層次。對于主管部門財務管理工作而言，事務處理層主要是反映資金流轉(zhuǎn)的結果，目的是準確、完整、及時地完成憑證記賬、報表編制工作；管理控制層主要是對資金流轉(zhuǎn)過程進行控制，戰(zhàn)略管理層主要是對整個部門的財務工作做長期性、全局性的規(guī)劃。財務戰(zhàn)略管理的研討目前主要集中在企業(yè)界，在行政事業(yè)單位尚少見。
　　不同層次的管理任務導致了不同的軟件模塊需求。對于業(yè)務處理層次而言，核心業(yè)務需求是記賬、出報表，這也是賬務、工資、固定資產(chǎn)、出納、報表等基本會計核算軟件的用武之地。對于管理控制層次而言，核心業(yè)務需求是科學編制詳細預算、嚴格按預算控制項目支出、統(tǒng)籌安排資金收支、統(tǒng)一調(diào)配資產(chǎn)、完善內(nèi)控制度，這需要財務預算管理、項目管理、資金調(diào)度、資產(chǎn)調(diào)配、內(nèi)部審計等軟件模塊的支持。對于戰(zhàn)略管理層次而言，核心業(yè)務需求是運用科學模型、綜合分析內(nèi)外部較長歷史時期的數(shù)據(jù)，這需要數(shù)據(jù)倉庫、決策支持等軟件模塊的支持。
　　
　　二、不同管理范圍對應的需求
　　
　　主管部門財務管理的范圍不僅包括基層單位內(nèi)部管理、本部門內(nèi)單位之間協(xié)調(diào)管理，還包括本部門與其他部門的業(yè)務協(xié)作。不同的管理范圍有不同的需求。
　　
　　(一)基層單位內(nèi)部財務管理的需求
　　1.資金運動全流程管理(預算核算決算一體化)
　　通過一體化的信息系統(tǒng)，全面支持資金籌集、分配、調(diào)度和使用、核算、績效評價等資金管理工作，實現(xiàn)從部門預算、單位預算編制、資金管理及預算執(zhí)行控制、會計核算、預算考核評估到最后出具決算報告的整體應用流程。
　　2.資金資產(chǎn)管理一體化
　　資金管理與資產(chǎn)管理是財務管理的兩個方面。資產(chǎn)管理與預算管理緊密結合，一方面為資產(chǎn)管理提供了有力的手段，有利于從源頭上控制資產(chǎn)的形成；另一方面為提高預算管理水平提供了支持，有利于預算管理更加科學、更加嚴密。
　　將預算管理與資產(chǎn)管理有機結合，覆蓋資產(chǎn)清查、產(chǎn)權登記、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)收益等資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，將資產(chǎn)的形成、調(diào)劑、使用、處置等增減變動管理融入預算編制、執(zhí)行和決算過程管理。在全面掌握各預算單位資產(chǎn)配置情況的基礎上，基于統(tǒng)一的資產(chǎn)配置標準，結合業(yè)務發(fā)展計劃，形成資產(chǎn)采購計劃，進而編制財務預算，在預算指標、用款計劃的控制下開展集中采購，自動生成資產(chǎn)卡片、記賬憑證，詳細核算資產(chǎn)的取得、使用、處置等變動情況。
　　3.財務業(yè)務一體化
　　在業(yè)務執(zhí)行過程中實時采集財會數(shù)據(jù)，執(zhí)行財務控制規(guī)則；不僅保證財務數(shù)據(jù)來自真實有效的業(yè)務，及時、準確、全面反映業(yè)務狀況。更以財務控制業(yè)務，確保各項收支業(yè)務的合法合規(guī)，在確保資金安全的前提下，提高資金的利用效益。
　　4.財務管理工作集成化
　　將知識管理、個人辦公、財務軟件應用等系統(tǒng)進行集成統(tǒng)一管理，所有內(nèi)容均呈現(xiàn)在一個門戶平臺之上，不僅為財務人員提供全方位的財務管理應用，而且可以滿足個性化應用的需要，實現(xiàn)基層單位的財務集中管理、部門間業(yè)務自動流轉(zhuǎn)、系統(tǒng)問數(shù)據(jù)高度共享。
　　打通OA系統(tǒng)和財務管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)業(yè)務辦公和財務管理一體化。在OA系統(tǒng)中完成公文流轉(zhuǎn)、業(yè)務審批，保留審計線索；在財務管理系統(tǒng)中完成憑證編制、賬簿登記、報表生成、財務分析等專業(yè)管理。避免在兩套系統(tǒng)中重復執(zhí)行相同審批流程，從而提高工作效率。
　　利用門戶系統(tǒng)，可以為所有用戶執(zhí)行統(tǒng)一的權限管理，實現(xiàn)單點登錄，從統(tǒng)一的入口訪問財務管理和業(yè)務處理功能，可以根據(jù)不同用戶的工作需要和權限范圍，提供個性化工作環(huán)境。
　　5.部門預算執(zhí)行精細化(全面預算、項目管理)
　　建立內(nèi)部預算控制制度，細化預算，確保資金正確使用、落到實處，減少發(fā)生差錯或弊端的可能性，以堵塞漏洞，遏制腐敗現(xiàn)象的滋生，提高資金的使用效益。
　　在支持部門預算“二上二下”編審的同時，將部門預算在各預算單位內(nèi)部分處(科)室、項目、人員等角度分解細化控制；根據(jù)項目輕重緩急和資金余缺情況，統(tǒng)籌調(diào)度資金；實現(xiàn)專項資金用款計劃的網(wǎng)上審批管理，既方便下級單位用款，又便于上級單位加強專項資金使用的過程控制。
　　
　　(二)部門內(nèi)上下級單位之間協(xié)同管理的需求
　　1.會計核算規(guī)范性和靈活性的統(tǒng)一
　　從部門財務管理工作的全局出發(fā)，借助現(xiàn)代信息技術，優(yōu)化和規(guī)范財務管理制度，避免下屬單位管理的隨意性，高效協(xié)同下屬單位的行為，提高部門整體的財務管理水平。
　　放任下級單位隨意設定會計核算規(guī)則顯然不是部門財務管理的發(fā)展方向，需要統(tǒng)一各單位的會計核算管理軟件，通過會計科目、輔助核算項目等基礎資料的統(tǒng)一定義、逐級下發(fā)和細化，規(guī)范各單位的會計核算，在整個部門落實統(tǒng)一、規(guī)范的核算體系，提高各單位會計數(shù)據(jù)的可比性，為報表數(shù)據(jù)的自動采集打下良好基礎。
　　但要注意，不能統(tǒng)得過死。目前多數(shù)方案在規(guī)范會計核算方面，采用的是部門內(nèi)統(tǒng)使用套科目表，統(tǒng)設置一、二級科目和部分輔助核算項，允許下級增設三級明細科目的方式，隨著“大部制”改革的深入，部門權力日趨集中，管理范圍也愈發(fā)擴大，有必要考慮對部門內(nèi)多會計科目表、多會計制度核算的支持。
　　2.加強項目管理 　 支持項目全生命周期管理，覆蓋項目預算申報、項目論證和預算審核、項目預算執(zhí)行、項目決算、項目支出預算清理、項目績效評價等環(huán)節(jié)，將項目進度計劃、物資采購計劃、用款計劃結合起來，形成會計核算到項目管理的追溯機制，改進專項資金的管理，提高專項資金的使用效益。
　　將按照功能分類、經(jīng)濟分類編制的項目預算與按照會計科目編制的財務預算相結合，在預算執(zhí)行過程中細化核算，按預算控制收支，將項目清理結轉(zhuǎn)與財務預算的清理結轉(zhuǎn)結合起來。
　　3.改進財務監(jiān)管
　　在各預算單位對自身收支進行總賬處理的同時，進行整個部門的總會計核算，實現(xiàn)財務報表、決算的自動生成和匯總，既減輕勞動強度，也避免數(shù)據(jù)的人為修飾，保證數(shù)據(jù)的真實性。
　　強化財務管理信息系統(tǒng)中的預算、控制功能，形成以資金預算和使用為主線，以預算執(zhí)行和控制為重點，以核算和監(jiān)督為依托，以指標分析為評價依據(jù)的財務管理體系；改變“事后核算、事后找原因”的做法，做到“事前預測、事中控制、事后分析”的科學、規(guī)范管理，支持主管部門的財務管理和監(jiān)管工作的開展。
　　提供靈活多樣的財務分析、財務業(yè)務對比分析手段，支持用戶自定義多種預警規(guī)則，實現(xiàn)“監(jiān)管規(guī)則制定的靈活化、執(zhí)行的自動化、預警的人性化、分析的智能化”。確保會計核算規(guī)則和財務管理制度的全面貫徹落實；對比財務和業(yè)務數(shù)據(jù)，提高會計信息的真實可靠性；對比不同單位、不同時期財務數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題；擴大監(jiān)管范圍，提升監(jiān)管力度，降低工作難度。檢查對法規(guī)制度的遵循情況，自動篩選出可疑數(shù)據(jù)，以發(fā)現(xiàn)可能的差錯或舞弊行為，提供狀態(tài)變更、處理意見或解釋說明的記錄等功能，評估內(nèi)控制度的完備性、執(zhí)行情況。
　　對審計作業(yè)和審計信息進行管理，提供數(shù)據(jù)提取和分析、舞弊欺詐行為偵測以及持續(xù)監(jiān)控功能。通過軟件全過程監(jiān)控功能，定義各種指標的預警數(shù)據(jù)類型和金額，對內(nèi)部控制進行全過程、全方位的監(jiān)督和評價。使上級部門對于被審計單位的費用和預算等可以做到事前審核、事中監(jiān)督，從而及時發(fā)現(xiàn)各個環(huán)節(jié)存在的問題，降低風險。
　　4.推進戰(zhàn)略財務管理
　　戰(zhàn)略規(guī)劃與模擬。將部門的業(yè)務發(fā)展規(guī)劃與財務戰(zhàn)略規(guī)劃相結合。創(chuàng)建動態(tài)和靜態(tài)業(yè)務模型，設計、模擬不同的環(huán)境，從而考慮各種環(huán)境下的風險，運用概率論、數(shù)理統(tǒng)計、風險決策、彈性預算等手段，編制行業(yè)的長期財務計劃，綜合利用多種籌資方式，拓寬籌資渠道，加強投資監(jiān)管。
　　績效管理。預設行業(yè)KPI體系，幫助用戶定義、分析、直觀地解讀關鍵業(yè)績指標，將績效管理以及有關交流溝通擴展到部門內(nèi)的各級單位、各個崗位，將實時的關鍵績效指標發(fā)送到所有相關員工的桌面，輔助領導更快更好地做出決策。
　　綜合查詢分析。提供自動和半自動的信息采集功能，通過內(nèi)部和外部渠道，收集結構化和非結構化信息，利用OLAP數(shù)據(jù)庫存儲計劃數(shù)、實際數(shù)，可跨年度、項目、單位、軟件模塊搜索信息，提供多層次、多角度的分析模型和工具。
　　
　　(三)與其它部門協(xié)同管理的需求
　　2002年開始的“金財工程”建設及相應的部門預算、國庫集中收付、工資統(tǒng)發(fā)、非稅收入管理、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理等財政管理制度的改革，給交通部門的財務管理提出了新要求。主管部門財務管理系統(tǒng)需要與財政部門配發(fā)的部門預算管理系統(tǒng)、資產(chǎn)清查系統(tǒng)、決算報表系統(tǒng)等軟件有效銜接，共享數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)的重復錄入，消除數(shù)據(jù)的不一致性。
　　政府審計在保護國家利益、維護財經(jīng)秩序、規(guī)范政府行為、保證國家政策的落實、提高經(jīng)濟效益、加強廉政建設和保證國民經(jīng)濟健康發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。主管部門財務管理系統(tǒng)應滿足外部審計的要求，不僅在系統(tǒng)內(nèi)部要保存操作記錄，保留審計線索，維護數(shù)據(jù)鉤稽關系，還要對外提供開放的數(shù)據(jù)接口，滿足審計軟件取數(shù)分析的需要。
　　
　　三、不同管理模式對應的需求
　　
　　(～)垂直管理模式的需求
　　垂直管理通常指的是省級垂直管理。垂直管理的行政事業(yè)單位由于財務管理體制實行“統(tǒng)一領導、垂直管理、統(tǒng)收統(tǒng)支、分級核算”，其財務管理與非垂直管理的行政事業(yè)單位相比，有著一定的特殊性。
　　垂直管理行政事業(yè)單位在經(jīng)費管理上的主要特點是：經(jīng)費主渠道的單～性。它改變了在垂直管理前各單位經(jīng)費分別由各級財政部門安排為主其他部門經(jīng)費補助為輔的情況，而由省級財政部門實行部門預算來進行安排。垂直管理系統(tǒng)的省級主管部門根據(jù)“收支兩條線”的規(guī)定，實行預算內(nèi)外資金統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排各項支出。
　　垂直管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的特點是授權管理。授權管理改變了垂直管理前國家對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)實行“國家所有，政府分級監(jiān)管，單位占有使用”的管理體制，本系統(tǒng)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一由省級主管單位實行統(tǒng)一管理。
　　垂直管理單位內(nèi)部審計不僅要根據(jù)各項財經(jīng)法規(guī)和制度進行監(jiān)督檢查，而且要開展系統(tǒng)內(nèi)部控制制度的評價工作，工作的目標和重心在于如何規(guī)范管理和堵塞漏洞，以確保系統(tǒng)各項工作的順利開展。
　　為了有效地實行財務垂直管理，通常采取明細財務數(shù)據(jù)集中管理的方式，即不僅報表要集中管理，憑證和基礎數(shù)據(jù)也要集中管理。數(shù)據(jù)越明細、范圍越廣泛，就意味著權力和責任越集中。通過明細財務數(shù)據(jù)的集中，上級主管部門可以精細管理、統(tǒng)籌安排本部門的“人、財、物、事”。根據(jù)管理要求和網(wǎng)絡條件，可以采取實時集中或定期集中的方式。
　　
　　(二)非垂直管理模式的需求
　　在非垂直管理模式下，上級主管部門主要是對下級單位的業(yè)務進行指導，但不能控制下級單位的人事安排、經(jīng)費收支、資產(chǎn)配置；也就是說“管事，不管人、財、物”。
　　對于非垂直管理，通常采取匯總財務數(shù)據(jù)集中管理的方式，即報表的定期匯總上報。
　　
　　(三)混合管理模式的需求
　　在混合管理模式下，主管部門下屬單位的情況復雜，有些實行垂直管理，有些則僅是業(yè)務指導。
　　對于混合管理模式，需要把明細財務數(shù)據(jù)集中和匯總財務數(shù)據(jù)集中結合起來。對于非垂直管理單位，實行定期集中；對于垂直管理單位，需根據(jù)管理要求和網(wǎng)絡條件，采取實時集中或定期集中的方式。
　　
　　四、行政事業(yè)主管部門財務管理信息系統(tǒng)總體框架
　　
　　基于以上需求分析，本文提出如下的行政事業(yè)主管部門財務管理信息系統(tǒng)總體框架(圖3)。
　　
　　
　　行政事業(yè)主管部門財務管理信息系統(tǒng)以統(tǒng)一應用平臺為技術支撐，執(zhí)行統(tǒng)一的權限管理、資源控制、數(shù)據(jù)交換、應用集成和工作流監(jiān)控等功能，為業(yè)務應用的流程一體化提供技術支持；滿足事務處理、管理控制和戰(zhàn)略管理不同層次的需求；與OA系統(tǒng)、財政業(yè)務系統(tǒng)、其他應用系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、流程銜接、應用集成；以內(nèi)外網(wǎng)信息門戶為不同角色用戶的訪問入口，執(zhí)行統(tǒng)一的訪問控制，提供個性化工作環(huán)境。
　　行政事業(yè)主管部門財務管理信息系統(tǒng)應實現(xiàn)資金全流程一體化管理(預算核算決算一體化管理)、資金資產(chǎn)一體化管理、上下級一體化管理、財務業(yè)務一體化管理；以門戶為統(tǒng)一八口，提供集成的應用系統(tǒng)、個性化的工作環(huán)境；以預算管理為主線，以詳盡的核算數(shù)據(jù)為基礎，以項目管理和風險管理為重點，細化預算執(zhí)行控制，建立資產(chǎn)財務狀況評價體系和財務風險預警機制，加強內(nèi)部審計，提高資金利用效率，優(yōu)化資產(chǎn)配置，促進科學決