關于防洪減災體制的思考

　　1991年淮河和太湖地區大水，既顯示了水利工程的防洪能力，也反映出防洪減災體制有值得進一步完善的地方。
　　1 洪水與洪水災害
　　籠統地說，防洪的目的是防止洪水災害。細致地分析，洪水災害概念包括兩個部分，一是洪水，二是災害。洪水是一種自然現象。和洪水作斗爭，控制洪水泛濫，主要是人和自然的關系。在這里，人所面對的主要是自然屬性的洪水，對象較為單純，所采用的手段也主要是科學技術和工程措施。而洪水災害則是超出工程控制能力的洪水作用于人類社會，因而造成的對社會的損害。洪水災害體現在人類社會本身。因此，為減輕洪水災害，既要認識和駕馭洪水，更要調整社會以適應洪水，達到防止洪水泛濫，或在洪水泛濫時減輕損失的目的。極端地說，在任何地方，只要有大量的降水，就會有洪水出現。至于洪水災害，則只是在有人類活動的地方才會發生。在無人的荒漠地帶，盡管洪水滔天，也無所謂洪水災害。
　　由此可見，我們所說的通常意義上的防洪，其主要著眼點是采用各種工程技術措施防止洪水出槽泛濫。無疑，防洪工程建設是達到減輕洪水災害的主要手段之一，可以達到減輕相當一部分洪災損失的目的。然而，要在洪水泛濫或霖雨積潦時，如何設法減少災害損失，達到充分減災的目的，則還需要在進一步認識洪水，調整社會以適應洪水方面做許多工作。實踐證明，隨著社會的發展，世界各國防洪資金的投入越來越大，而洪災損失的減少卻不明顯。許多國家洪水災害的損失反而顯著增加。這就說明，單純依靠修建防洪工程，人為控制洪水災害的發生，其作用是有限的。防洪的著眼點不僅在于提高工程能力，而最終應落實在發展綜合減災的能力。
　　2 應建立完整的防洪減災體制
　　首先，討論洪水災害概念中的災害部分與相應的體制建設。面對今后社會經濟高速發展和人口不斷增加的形勢，單純依靠修建防洪工程來避免洪水災害，既非力所能及，也未必經濟合理。就我國的情況來說，經過40年的努力，防洪工程建設取得了巨大的成就，防洪能力明顯提高，但目前主要江河一般還只能防御10～20年一遇的常發性洪水，這對維護國民經濟持續穩定發展的需要來說是遠遠不夠的。因此，應該制定一個適合我國自然條件和社會需要的合理的防洪標準，加速興建一批保護重要地區的骨干防洪工程。但是，即使防洪標準提高后，超標準洪水依然難免發生，洪水仍舊難免泛濫。
　　在防洪標準以內，某些局部地區也免不了有洪水災害發生。例如，淮河的淮北大堤是以1954年洪水（約相當50年一遇標準）來設防的。當重現1954年洪水時，必須按預定的防洪方案，開放沿淮行洪區和蓄洪區。而淮河中游有4個蓄洪區、21處行洪區，以及洪澤湖圩區。在重現1954年洪水時，保證淮北大堤的安全是以犧牲以上地區內的413萬畝耕地和轉移193萬人口為代價的。即使在科技發達的現代，在出現超標準洪水時仍將出現洪水泛濫，人類仍然難以避免洪水的危害。因此，一方面正視災害必然發生的不可抗拒性，一方面又努力減輕災害損失是我們應采取的正確態度。減輕洪水災害損失的預前工作既要在洪水泛區（某些國家以百年一遇洪水淹沒范圍為界）內進行，也要在行洪區和蓄洪區內進行。所采用的方法被稱之為非工程性防洪減災措施。非工程性措施是與工程性措施相對應的概念。非工程性措施并不能減少和調節洪水的來量和增加洪水的出路，而主要是利用自然的和社會的條件去適應洪水特性，減少洪災損失。也就是說，主要依靠對洪水威脅區經濟的規劃發展和計劃管理，從法律、組織以及調控洪水的工程措施以外的技術手段，達到減少洪災損失的目的。有關國家的經驗證明，對洪泛區經濟發展目標進行規劃調整，加強洪泛區的土地管理，制定超標準洪水時的緊急措施方案，建立由政府組織的防洪保險和防洪基金制度，提高洪水預報和警報水平，完善居民避難系統等措施，在減輕洪災損失方面都有顯著的作用。
　　在減少災害損失方面，由于涉及地區廣、部門多，利害關系復雜，需要密切的協調、統一的規劃和高度的權威，其管理工作甚為復雜。由此可見，防洪減災體制有必要進一步健全和完善。但這項最需要統一領導的事業，目前卻尚無專管機構。筆者認為，應在減輕災害損失這個最終目標上統一體制建設。
　　3 統一協調，順應自然，大力提高防洪減災能力
　　目前以水利部為主體的防洪領導體制，主要圍繞組織各流域的技術性水利規劃、防洪工程建設和管理來進行。然而，直接影響防洪效能的卻并不只是工程的系統和規模。部門之間的不協調，地區之間的不配合，以致經濟發展與防洪建設之間的矛盾等，都對防洪效能有著直接的、重大的影響。
　　一般認為，防洪是水利部門的事，其它部門的建設一般并未附加防洪要求，以致出現一些部門的建設卻帶來對防洪能力的削弱。例如，森林的過度砍伐顯著增加了水土流失；礦產開發和交通建設也會增加水土流失，而且排棄物往往直接增加水庫和河道的淤積，降低調洪能力；橋梁設計過水能力不足，交通道路穿越行蓄洪區，都直接削弱排洪能力而增加水災損失。因此，各有關建設部門在自身工程設計和施工中，應把維護防洪效能作為必須的項目予以安排，從而免去日后為彌補被削弱的防洪能力，再事倍功半地去大大追加、增補防洪建設的投入。
　　由于流域范圍往往跨越數省區，江河防洪還必須取得有關地區間的通力合作方能奏效。以太湖流域為例，該流域地接江蘇、浙江和上海市，雖然1986年制定了全流域綜合治理規劃，但由于省市之間對洪水排泄出路的路線、流量和排水方式等存在不同認識，各方矛盾重重，致使該規劃遲遲不得上馬。不僅如此，部分地區為了局部利益，還不同程度地采取封、圍、堵的消極辦法，致使泄水河道排水能力降低，蓄水面積減小。在1986年的太湖綜合治理規劃中曾估計，如果實施綜合治理，共需投資17.3億元；如果不進行系統整治，當出現1954年型洪水（相當50年一遇標準）時，沿太湖的大片城鎮，包括蘇州、無錫、嘉興、湖州等都將進水，經濟損失將超過100億元。1991年的災情證實了這個估計，增加了數十億元不應有的損失，可謂不幸而言中。
　　除部門之間和地區之間的矛盾以外，社會發展也和防洪存在著矛盾。隨著社會經濟發展、人口大量增加，為爭取生存空間，人們遂逐步向河灘、湖濱、山地和濱海發展。沿江河的洼地以往是洪水的天然滯蓄場所，如今許多已被圍墾，甚至河灘地也被圈占。長江中游大通湖以上原有通江湖泊22個，總面積17000平方公里，總容積1200億立方米。到目前為止，湖泊面積減少了6700平方公里，容積縮小了567億立方米。一方面在江河上修建水庫，以增加必要的調蓄洪水的能力；另一方面卻又將原有的天然調蓄洪水的通江湖泊盲目圍墾，人為加重防洪負擔。類似的盲目發展還突出表現在行洪區和蓄滯洪區內。防洪規劃中確定的在大洪水情況下將啟用的行洪和蓄滯洪區，在歷史上絕大部分是行洪灘區或洪水經常泛濫的地區，地多人少，經濟不發達。近些年來，由于管理失控，區內經濟和人口發展很快。以著名的荊江分洪區為例，1954年分洪區內只有17萬人，現在已增加到47萬人，固定資產17億元。如果缺乏相應對策，今后的防洪運用將會很困難。近年來城鎮建設和鄉鎮企業的發展也給防洪帶來新的問題。為節約投資，新建設施多位于低洼或臨近河港地區，地面高程有許多比周圍農田還低，又不愿投資設防，大水來到，往往先于農田被淹。今年蘇州、無錫水災損失大，這是主要原因之一。所以，在制定社會發展規劃時，經濟和人口的增長不僅要適應經濟規律，同時也要遵循自然規律，明確地建立社會環境應與自然環境協調發展的觀念。
　　
　　可見，以上妨礙防洪運用和削弱防洪能力的因素是防洪工程建設本身所無能為力的，需要地區之間的協作，部門之間的配合，以及社會發展與增強防洪能力之間的相互協調。也就是說，即使單純從提高防洪效能的目的出發，也需要進一步完善防洪領導體制。
　　4 關于防洪減災體制的構思與建設
　　江河治理和防洪減災事業有其自身的一些特點。首先它是涉及面廣泛的一項公益事業，需要密切有關各方面的聯系和合作，加強統一規劃和相互協調的機制；其次，雖然減災就等于增產，但由于它不是一項能夠直接生產產品和創造價值的部門，其重要性容易被忽視，因此要未雨綢繆，著重避免短期行為；第三，它是一項需要巨大投入，同時又沒有顯著效益的部門，因此，除政府要作公益投入外，防洪減災的資金來源也要從其被保護的對象方面征集。防洪減災體制應該體現這些特點。
　　1．建設全社會的防洪減災領導體制
　　由于洪澇災害具有強度高和常發性，對社會安定和經濟發展的影響特別大，古往今來，政府都把防洪作為公眾的社會福利和安全保障事業，把防洪納入國民經濟的基礎設施，成為國家的重點基本建設項目之一。政府的重視和投入的增加對提高防洪減災的成效是基本的和主要的條件之一。
　　防洪減災的成效還有賴于地區和部門之間的協調和配合。例如，工礦企業和公路、鐵路建設，應該主動承擔妥善處理廢棄物和保持河道行洪能力的義務；通信部門要保證及時傳輸汛情；氣象部門應盡可能早和盡可能準地提供雨情預報；物資部門應保證防汛搶險的物資供給；執法部門要制止和懲辦破壞水利設施和干擾防汛搶險統一調度的行為；城鎮建設和交通設施建設要與防洪整體要求相適應等。在地區發展方面，經濟開發的程度和方式要和防洪總體規劃相適應；土地開發利用要同時滿足水土保持和行洪排澇的需要；行、蓄洪區的建設和發展要遵照有關法規等。
　　為保護洪泛區人民的生活和生產，既要投入防洪資金，分、蓄洪區運用時，還要增加居民疏散和救災的負擔。因此，洪泛區內的廠礦企業和居民應當承擔部分經濟責任和義務。例如參加防洪保險，把分散的資金集中起來，為防洪建設貸款，或為日后受災單位和家庭提供賠償。這是一種具有強制性質的集體福利事業，這種形式不僅可以增加防洪的資金來源，還有助于建立洪泛區企業和居民的防災意識，使其主動進行防災設施建設和提高承災能力及思想準備。重大災害災情調查證明，居民有無防災意識，災害后果大不一樣。
　　2．加強防洪減災的法制建設
　　由于對洪水的調度直接影響著不同地區的利益和人民生命財產的安全，有時必須在維護大局的情況下強制實行。因此，制定法規來協調各方的利益糾紛，保護有關方面的合法權益是絕對必需的。我國在20世紀80年代制定了幾項具有法律意義的防洪方案和管理條例，1991年又頒布了《中華人民共和國防汛條例》?，F在迫切需要依靠防洪減災法規大力推進防洪體制的健全和效能的提高。
　　在實施非工程性減災措施時，由于更多地涉及管理、行政、經濟、技術眾多層面，有關法律法規的制定就顯得尤為重要。例如，今后在人口重壓下，受洪水直接威脅的行、蓄洪區、天然濱湖洲灘以及容易造成嚴重水土流失的丘陵、山地等都將成為競相開發的目標。合理的開發應該容許，而妨礙行蓄洪和削弱防洪能力的開發活動，對整體防洪來說，無疑是飲鴆止渴的行為，必須通過立法預防、制止。特別是隨著社會的進步，隨著人類改造自然能力和規模的擴大，人為措置不當所造成的災害也將增長，因此，更應注意把完善人類社會自身，完善人類對自然的行為準則作為減輕災害損失努力的重要方面。
　　總之，所謂全社會的防洪減災體制，應既要能夠有效地承擔向自然屬性的洪水作斗爭的任務，也要能夠面對災害的社會屬性，擔當起統一地、有權威地組織實施防洪減災的任務。防洪減災需要強有力高效率的集中領導。全社會綜合防洪減災體制應該是由政府設立的權威機構統一領導，包括國家、地區和部門以及廣大群眾在內的不同層次、不同機制而又相互配合和相互制約的統一體。其中成立能夠有權統管流域防洪和與防洪有關的各項建設開發工作的主管機構是必不可少的。
　　3．多災種綜合減災系統工程的構思
　　以上討論的是洪澇災害的減災體系。除洪澇災害以外，我國主要的自然災害還包括旱災、地震、地質、氣象、海洋、農林病蟲害等災種。由于在不同災種的致災因子之間往往存在著某種內在聯系，客觀上構成為自然災害系統。而減輕自然災害損失又是一項涉及自然界和人類社會的復雜體系，因此建立多部門的全國性的災害監測預報系統、信息系統、示警系統以及災害的防、抗、救、援系統等，將是十分有益和有效的。以災情監測預報系統而言，就有許多可以合并和因合并而得到加強的方面。
　　目前，屬于國家級的各類災害的監測站、臺就有8000多個，地方性的數量更多。各類災害信息的傳輸又分別經由各自系統，通過有線、無線、微波和衛星等多種途徑傳輸。如能把這些測站和通信手段統一起來，其效能必將成倍增長，而費用將成倍降低。另外，自然災害的預報都面臨著自然態因素的多因子性和變異的多解性，以及發展前景的不確定性，而各因子之間又往往相互影響、相互聯系，并存在著主次變換的復雜關系，如能建立監測預報綜合化的大系統，必將使得原來分屬各災種的孤立顯現的觀測數據獲得綜合利用，也將促進對變異規律的綜合認識，提高預報工作的科學性和效能。