農村信用社發展演變的特征分析及其新制度經濟學闡釋

　　通過考察農村信用社50多年的發展演變史，我們可以清晰地看出農村信用社呈“之”字型的發展路徑，即經歷了“合作制時期——合作制破壞時期——恢復合作制時期”，農村信用社發展演變的歷史過程實質上是其制度不斷異化的過程，在這個過程中存在多個利益集團(或利益主體)，他們之間不斷博弈是農村信用社管理體制不斷變動、改革未能達到預期目標的關鍵性因素。在這個過程中，農村信用社在制度變遷方式上屬于強制性制度變遷，政府主導農村信用社的變革與發展，能夠在短期內配置社會資源，但農村信用社制度的供給不能滿足社員的需求，形成農村合作金融制度的無效供給，同時，也使農村信用社不能獨立設計自己的發展道路和發展模式，遏制了農村信用社的制度創新。而且農村信用社在制度演進中存在明顯的路徑依賴，農村信用社長期被鎖定在“官辦”體制上，導致其“合作性”無效存在。
　　建國以來，農村信用社的發展演變過程，實質上是農村信用社制度不斷異化的過程。在這一過程中，合作性質的農村信用社被集體化、準國有化和國有化，服務于國家不同時期的發展戰略目標，缺乏農村信用社發展的合作金融環境，農村信用社的制度發生了異化，僅具有合作經濟的外衣，與真正的合作金融組織相距甚遠。
　　
　　一、演變過程中存在多個利益主體(集團)
　　在農村信用社建立發展過程中，逐漸形成了與自身相關的五個利益主體(或利益集團)，它們分別是：中央政府(以中國人民銀行為代表)、地方政府(以人民公社、生產大隊或鄉鎮政府為代表)、中國農業銀行、農村信用社(以農村信用社內部工作人員為代表)和農村信用社社員(農村信用社職工社員除外)。這些利益集團獲利動機明顯，造成了集團利益沖突。農村信用社演變過程實際上也是五大利益主體為尋求自身的利益，相互之間不斷博弈的過程。
　　1.中央政府。作為一個發展中國家，實現工業化是中國政府的重要任務之一，而困擾中國工業化建設的一個瓶頸就是資金的稀缺性。在二元社會經濟結構下，政府控制農村資源，以農村支援城市、農業支援工業是一個長期的過程。因此，中央政府控制農村信用社，發展農村經濟，支配農村金融資源，支持國家工業化和城市化建設是其基本的利益函數。
　　2.地方政府。中國農村信用社是按照行政區劃設立的，資金主要來自當地農民的存款，也必須在當地行政區域內發揮資金調劑的融資功能，以促進當地經濟發展。因此，農村信用社服務于當地行政區的目標和地方政府的聯系最為直接，地方政府利用這一優勢經常干預農村信用社的經營活動，而且地方政府在執行國家政策過程中，往往采取“搭便車”行為，常常干預農村信用社為地方服務，而自己不承擔任何成本，因為農村信用社被集體化、國有化，國家是農村信用社的最終所有者，為農村信用社的一切損失埋單。如在“大躍進”時期，農村信用社下放給人民公社和生產大隊管理，其資金被以人民公社或生產大隊為代表的地方政府挪用于基本建設，使農村信用社資金大量沉淀。“文革”時期農村信用社成為用來救濟窮人的慈善機構，直到農村信用社收歸銀行管理。1980年以后，隨著鄉鎮企業的崛起，為解決資金不足問題，地方政府通過干預農村信用社業務經營，為鄉鎮企業提供融資支持，以實現地方利益和所謂的“政績”工程，結果，隨著鄉鎮企業的大量虧損、破產，造成了農村信用社大量貸款無法收回。
　　3.中國農業銀行。中國農業銀行作為一個中央銀行領導下的專業銀行，隨著市場化改革，又向商業銀行轉變。在中國農業銀行領導和管理農村信用社期間，一方面，農業銀行代表中央政府對農村信用社行使控制權，趁機采取“搭便車”行為，如挪用農村信用社資金，讓農村信用社報銷農業銀行的費用等，將自身負的外部性向農村信用社轉移；另一方面，通過低利吸收農村信用社大量的轉存款和準備金作為資金來源，從事利率較高的商業性貸款獲取部門利益，因此控制農村信用社獲得的收益大于對其管理支付的成本。1996年以后，農業銀行在和農村信用社“脫鉤”時，趁機向農村信用社轉嫁不良資產，為了規避風險還大量撤并在農村縣以下的金融機構，從而把大量涉農業務推給了農村信用社。可見，農業銀行作為一個獨立的利益集團，獲利動機是很明顯的。
　　4.農村信用社。1958年以后，隨著農村信用社被幾次下放和回收，農村信用社逐漸變為“官辦”的金融機構，農村信用社內部職工逐漸形成了一個相對獨立的利益集團。這個利益集體為了維護自己的利益，總是想維護現有體制，對農村信用社恢復合作制改革持消極甚至抵制態度，并在農村信用社和農業銀行“脫鉤”后，逐漸控制了農村信用社，形成了“內部人控制”局面，它們利用這一優勢增強了與中央討價還價的砝碼。為了維護自己利益集團的既得利益，阻撓農村信用社恢復合作制的改革，追求營利性目標，使普通農民社員無法得到貸款。
　　5.農村信用社社員。和其他幾個利益主體相比，農村信用社社員(農村信用社職工社員除外)是最為弱小的，利益經常受到損害而不能得到保障。在1958年以后，他們入股農村信用社的股金停止了分紅，農村信用社的資金投向集體經濟組織，社員得不到貸款，其私人產權也遭到剝奪。1980年以來，通過恢復農村信用社的合作金融性質，社員的一些權利在形式上得到了恢復，如參加“三會”的民主管理和按照交易量返還部分利潤，但是由于農村信用社的改革沒有體現社員的私人產權形式，而且農村信用社在“內部人控制”下商業化嚴重，社員的這些權利并沒有真正得到落實，社員貸款難問題并沒有得到實質性解決。
　　
　　二、制度變遷方式屬于政府主導的強制性制度變遷
　　新制度經濟學認為，制度變遷是指制度的替代、轉換與交易過程，是新的制度代替舊的制度，它實質上是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程，它是制度穩定性、環境變動性和不確定性及利益最大化追求三者之間持久沖突的結果(盧現祥，2003)。制度變遷也是制度非均衡性引起利益主體追求獲利機會而不斷博弈的過程，林毅夫將制度變遷方式分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實施；與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入實行，誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，強制性制度變遷純粹因在不同選民集團之間對現有收入進行再分配而發生(林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》；科斯、阿爾欽、諾斯等《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社，1994)。強制性制度變遷的特點為：一是改革主體來自政府，二是改革程序是自上而下的，三是改革是激進式的。政府推進強制性制度變遷，主要原因是政府(代表國家)具有“暴力潛能”，憑借其壟斷權力制定一套規則來減少統治國家的交易費用，而且政府在制度的供給上具有規模經濟的優勢，能夠彌補制度供給的不足(盧現祥，2003)。
　　就中國農村信用社的發展演變過程來說，其制度變遷是典型的政府主導的強制性制度變遷。在農村信用社成立初期，在農村金融領域，農民群眾存在著互助合作的需求，而政府在制度供給中發揮著關鍵性作用，為農村信用社建立、發展提供了大量資金支持和組織支持，使農村信用社迅速發展和普及。計劃經濟體制建立以后，特別是在1958年以后，隨著政治經濟環境的變化，農村信用社不斷被下放給社隊和收歸銀行管理，并最終成為國家銀行的基層機構；改革開放以來，為適應農村經濟的發展，農村信用社又在政府主導下進行恢復合作制的改革。這一切說明：(1)農村信用社制度變遷的主體是政府，其發展方向、目標市場定位，很大程度上取決于政府(或代表政府的中央銀行)，政府在農村信用社的制度變遷過程中起決定作用；(2)農村信用社制度變遷是自上而下進行的，在政府的強制性安排下，中國農村信用社一直是被動地接受中央銀行的決策，或執行中國農業銀行的決策，不存在獨立人格的決策主體；(3)農村信用社制度變遷是激進式的，都是隨著國內政治經濟環境的變化，政府對農村信用社作出的不斷調整與變革。因此，中國農村信用社制度變遷是政府主導的強制性制度變遷。
　　
　　政府主導農村信用社制度變遷的主要原因是：第一，長期以來，中國實行計劃經濟體制，必然使政府在制度供給中占主導地位。在計劃經濟體制下，各種資源的配置不是靠市場解決，而是靠政府的計劃來配置，政府控制著包括資金在內的各種生產要素，農村信用社的資金也不可能游離于政府控制之外，這就決定了政府在農村信用社發展演變過程中制度供給的主導地位。第二，長期以來，中國實行趕超型的工業化戰略，資金短缺一直是困擾經濟發展的瓶頸，政府把有限的資源優先用于工業領域，無力對農村投入大量資金，必然要在農村實行信用合作，用農民自己的資金來解決農村資金短缺問題，以彌補國家資金在農村投入的不足。第三，中國正規農村金融領域存在著二元金融結構。一方面是強大的國家金融機構，建立了自上而下的金融網絡；另一方面是分散的、弱小的農村信用社，上面沒有自己的聯合組織，由國家銀行充當其聯合組織來發揮資金調劑功能，農村信用社的自主權有限、獨立性較差，必然受制于國家金融機構。因此，自農村信用社成立以來，政府一直沒有放松對其管理和控制。這些情況決定了農村信用社制度變遷的主體是政府，變遷方式是政府主導的強制性制度變遷。這種變遷方式，使政府能夠以比其他競爭性組織低得多的費用提供制度供給，特別是在中國市場經濟不完善、合作金融組織主體虛置的情況下，政府主導農村信用社的改革，能夠在短期內配置社會資源，缺點是制度的供給不能滿足需求，形成農村合作金融制度的無效供給。同時，也使農村信用社不能獨立設計自己的發展道路和發展模式，遏制了農村信用社的制度創新。
　　
　　三、演變過程中存在明顯的路徑依賴
　　路徑依賴是西方新制度經濟學中的一個名詞，它指一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部偶然事件的影響下被系統所采納，便會沿著一定的路徑發展演進，而很難為其他潛在的甚至更優的體系所取代(盧現祥，2003)。也就是說，人們一旦選擇了某種制度，不管它是有效還是無效的，它都會在既定的方向上得到強化，人們很難從中擺脫出來。所以，歷史是至關重要的，人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇（道格拉斯·C.諾斯，1991)。制度變遷過程中存在路徑依賴的主要原因：一是在原有制度結構下，存在自身利益需要的集團，這些利益集團對現存路徑有強烈的需求，他們力求鞏固現有制度，阻礙選擇新的路徑，哪怕新的體制比現存體制更有效率；二是改變原有的制度存在著交易費用，使大量無績效的制度變遷陷入“鎖定”狀態而長期存在(盧現祥、朱巧玲，2007)；三是社會意識形態的影響也使某種無效的制度長期存在。
　　制度在演進過程中充滿了路徑依賴和創新，中國農村信用社的制度演進也是如此。中國農村信用社制度變遷是政府主導的強制性制度變遷，在演變過程中也充滿了路徑依賴的特征。首先，在農村信用社發展演變中存在與之相關的多個利益集團，這些利益集團為了維護自己的既得利益，總是保持現有體制的現狀，阻礙選擇新的制度，哪怕新制度比現行制度更加有效。農村信用社制度變遷過程中的路徑依賴，突出地表現在其發展演變過程中。農村信用社自1958年“大躍進”以后，經歷了不斷的“下放—回收”，逐漸失去了獨立性、靈活性，農村信用社遠離了社員，民主管理無從談起，農村信用社由“民辦”變為“官辦”，成為國家銀行在農村的基層機構，農村信用社的合作金融性質蕩然無存。自1980年開始恢復農村信用社的 “三性”，即組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性，但是由于原有制度的慣性，改革并無實質進展，農村信用社仍沒有突破“官辦”體制。1996年農村信用社和農業銀行“脫鉤”以后，為農村信用社恢復合作制改革邁出了關鍵的一步，但是，改革過程中存在多個利益集團，特別是農村信用社形成了“內部人控制”的局面，這個利益集團為了維護自己的既得利益，利用其在改革中的有利條件，扭曲了國家金融政策，使恢復合作制的改革流于形式，實際上阻礙了新制度的選擇。其次，由于農村信用社在農村金融領域的特殊地位，中國政府從沒有放松對其管理和控制，改變原有的制度存在著交易費用，使農村信用社制度變遷鎖定在無效率狀態。中國長期以來受計劃經濟體制的影響，公有產權占絕對優勢，而且排斥私人產權，在這種體制下恢復農村信用社私人產權的合作金融性質，存在著很大的交易費用。所以，從1980年到1995年恢復農村信用社“三性”的改革是在不恢復私人產權的形式下進行的改革，是不可能恢復其合作金融性質的。1996年以后，按照合作制原則規范農村信用社，政府不愿失去對農村信用社的控制，雖然也構建了私人產權形式，但是私人產權對應的收益比例較少，實際上產權仍處于模糊而虛置狀態。這種情況最有利于政府控制，不可能構建與私人產權相對應的合作金融產權模式，最終，使農村信用社改革鎖定在低效率狀態。最后，農村信用社長期的“官辦”而非“民辦”，在農民意識里根深蒂固，不認可農村信用社是其私人所有的合作金融組織，對農村信用社的改革漠不關心，參與農村信用社的民主管理走形式，也使農村信用社的“合作金融”制度長期無法滿足互助合作的需要而無效地存在，農村信用社實際上被鎖定在“官辦”體制上。
　　
　　(湖南工業大學商學院)