巡視是如何變味的

　　近日，某省委8人巡視組到某國家級貧困縣巡視20多天就花費80萬元的事件正被媒體和公眾熱議，質(zhì)疑和批評之聲如潮。到底如何看待這個事件？這背后又反映出了巡視制度上的什么漏洞？
　　 很多分析都是關(guān)注費用的多少，費用是如何使用的，是否存在浪費和公為私用的腐敗問題？但更重要的是巡視工作經(jīng)費應(yīng)該由誰來出的問題。
　　巡視工作經(jīng)費由誰來出直接影響著巡視制度效果。巡視工作經(jīng)費到底應(yīng)該由派出巡視組的上級來全額提供呢？還是應(yīng)該由被巡視地區(qū)和單位負擔(dān)？從該起巡視案例來看，除去巡視人員的工資待遇等費用，巡視工作經(jīng)費其實主要是由被巡視地方來負擔(dān)。這種現(xiàn)象在全國是有一定普遍性的。
　　經(jīng)費由被巡視地方提供，和上級通過巡視監(jiān)督下級的目的是沖突的。更嚴重的利益沖突表現(xiàn)在巡視組成員個人身上，正如俗話所說：拿人的手短，吃人的嘴短。一通好吃好喝好招待之后，另外還送昂貴的禮物，巡視組成員還怎么好如實向上面匯報下面的問題呢？此外如果巡視經(jīng)費由下面來提供，下面就一定會產(chǎn)生一個強烈的動機：好好利用這個機會，把巡視工作人員“陪好”、“招待好”。這樣的機會一旦被利用，利益沖突的程度就會嚴重化，就會變成赤裸裸的腐敗問題以及無節(jié)制的浪費問題。該起巡視事件就是典型的例子。高昂巡視工作開支的背后就是這種動機在作祟。
　　基于前兩種沖突，一個直接的危害就是巡視制度監(jiān)督效果被部分抵消，甚至完全被消解了。在我國“權(quán)力過分集中”的現(xiàn)行體制下，巡視制度，這種自上而下的垂直監(jiān)督肩負著過高的監(jiān)督重擔(dān)，因為它是唯一能夠比較有效地發(fā)揮出監(jiān)督效力的監(jiān)督制度。而僅僅一個經(jīng)費保障來源問題就可能使這個制度完全失靈，這是多么嚴重的后果！
　　在我國現(xiàn)行巡視制度的相關(guān)文件中，都沒有關(guān)于巡視經(jīng)費保障的具體規(guī)定。這是現(xiàn)行巡視制度的一個很大的漏洞。正是因為沒有明確的規(guī)定，巡視就“約定俗成”地變成了該起案例這種模式，即由被巡視地區(qū)或單位負擔(dān)具體的巡視工作經(jīng)費。
　　巡視工作，包括任何的監(jiān)督工作，成本其實都是很高昂的。即使中央和省兩級一時拿不出足夠的預(yù)算來負擔(dān)全部巡視制度成本，確實需要被巡視地方和單位負擔(dān)一部分，那也不能采用那樣“一對一”的方式，而應(yīng)通過別的方式，從下面收一些經(jīng)費上來。也就是“收支兩條線”的方式，而不是“坐收坐支”的方式。修補的對策其實很簡單，就是增加巡視工作經(jīng)費保障條款。應(yīng)該明確規(guī)定，巡視工作經(jīng)費應(yīng)該由派出巡視組的上級通過全額財政預(yù)算經(jīng)費提供，同時應(yīng)嚴格禁止被巡視地區(qū)和單位給巡視組工作人員任何的利益，包括彌補工作經(jīng)費的不足或給巡視組工作人員個人任何的禮品、款待、旅游、娛樂或其他任何好處。
　　當(dāng)然，不是在修補了巡視工作經(jīng)費保障這個漏洞之后，巡視制度的預(yù)期效果就能完全發(fā)揮出來。實際情況也沒有這么簡單。由于委托—代理關(guān)系復(fù)雜以及信息不對稱等原因，現(xiàn)行的巡視制度設(shè)計還不能保證它能發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督效果。除了彌補經(jīng)費保障規(guī)定的漏洞之外，還需要做以下三個方面的改進。首要的一條就是要通過逐步推行巡視報告公開，建立針對所有主體的問責(zé)機制。公開巡視報告會像審計報告公開那樣對于提高相關(guān)各方的問責(zé)水平產(chǎn)生奇效。其次，沒有人愿意干“得罪人”的工作，因此針對巡視工作人員建立切實有效的約束和激勵機制十分重要。最后，巡視工作人員的專業(yè)能力也是制約監(jiān)督效果的一個重要因素，因此建立巡視工作人員的能力培訓(xùn)機制也很必要。如果有加強和改進巡視制度的機會或可能，增加這些措施對于發(fā)揮出巡視制度的全部潛力將有非常重要的作用。
　　(作者為北京航空航天大學(xué)教授、清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任)