巡視是如何變味的

　　近日，某省委8人巡視組到某國家級貧困縣巡視20多天就花費80萬元的事件正被媒體和公眾熱議，質疑和批評之聲如潮。到底如何看待這個事件？這背后又反映出了巡視制度上的什么漏洞？
　　 很多分析都是關注費用的多少，費用是如何使用的，是否存在浪費和公為私用的腐敗問題？但更重要的是巡視工作經費應該由誰來出的問題。
　　巡視工作經費由誰來出直接影響著巡視制度效果。巡視工作經費到底應該由派出巡視組的上級來全額提供呢？還是應該由被巡視地區和單位負擔？從該起巡視案例來看，除去巡視人員的工資待遇等費用，巡視工作經費其實主要是由被巡視地方來負擔。這種現象在全國是有一定普遍性的。
　　經費由被巡視地方提供，和上級通過巡視監督下級的目的是沖突的。更嚴重的利益沖突表現在巡視組成員個人身上，正如俗話所說：拿人的手短，吃人的嘴短。一通好吃好喝好招待之后，另外還送昂貴的禮物，巡視組成員還怎么好如實向上面匯報下面的問題呢？此外如果巡視經費由下面來提供，下面就一定會產生一個強烈的動機：好好利用這個機會，把巡視工作人員“陪好”、“招待好”。這樣的機會一旦被利用，利益沖突的程度就會嚴重化，就會變成赤裸裸的腐敗問題以及無節制的浪費問題。該起巡視事件就是典型的例子。高昂巡視工作開支的背后就是這種動機在作祟。
　　基于前兩種沖突，一個直接的危害就是巡視制度監督效果被部分抵消，甚至完全被消解了。在我國“權力過分集中”的現行體制下，巡視制度，這種自上而下的垂直監督肩負著過高的監督重擔，因為它是唯一能夠比較有效地發揮出監督效力的監督制度。而僅僅一個經費保障來源問題就可能使這個制度完全失靈，這是多么嚴重的后果！
　　在我國現行巡視制度的相關文件中，都沒有關于巡視經費保障的具體規定。這是現行巡視制度的一個很大的漏洞。正是因為沒有明確的規定，巡視就“約定俗成”地變成了該起案例這種模式，即由被巡視地區或單位負擔具體的巡視工作經費。
　　巡視工作，包括任何的監督工作，成本其實都是很高昂的。即使中央和省兩級一時拿不出足夠的預算來負擔全部巡視制度成本，確實需要被巡視地方和單位負擔一部分，那也不能采用那樣“一對一”的方式，而應通過別的方式，從下面收一些經費上來。也就是“收支兩條線”的方式，而不是“坐收坐支”的方式。修補的對策其實很簡單，就是增加巡視工作經費保障條款。應該明確規定，巡視工作經費應該由派出巡視組的上級通過全額財政預算經費提供，同時應嚴格禁止被巡視地區和單位給巡視組工作人員任何的利益，包括彌補工作經費的不足或給巡視組工作人員個人任何的禮品、款待、旅游、娛樂或其他任何好處。
　　當然，不是在修補了巡視工作經費保障這個漏洞之后，巡視制度的預期效果就能完全發揮出來。實際情況也沒有這么簡單。由于委托—代理關系復雜以及信息不對稱等原因，現行的巡視制度設計還不能保證它能發揮出應有的監督效果。除了彌補經費保障規定的漏洞之外，還需要做以下三個方面的改進。首要的一條就是要通過逐步推行巡視報告公開，建立針對所有主體的問責機制。公開巡視報告會像審計報告公開那樣對于提高相關各方的問責水平產生奇效。其次，沒有人愿意干“得罪人”的工作，因此針對巡視工作人員建立切實有效的約束和激勵機制十分重要。最后，巡視工作人員的專業能力也是制約監督效果的一個重要因素，因此建立巡視工作人員的能力培訓機制也很必要。如果有加強和改進巡視制度的機會或可能，增加這些措施對于發揮出巡視制度的全部潛力將有非常重要的作用。
　　(作者為北京航空航天大學教授、清華大學廉政與治理研究中心主任)