農業水利化“重建設輕管理”困局之解

　　水是生命之源、生產之要、生態之基。進入新世紀以來，黨中央、國務院連續發出8個指導農業農村工作的一號文件，農業水利化建設成為了黨和國家高度重視的問題。今年6月，水利部黨組書記、部長陳雷在《人民論壇》雜志發表了題為《開創水利建設與管理新局面》的特稿文章，指出“要深化水利建設管理體制改革，全面落實以項目法人責任制為核心的‘三項’制度，嚴格基本建設程序。創新建設管理機制，規范中小型水利工程項目法人組建，積極推行集中組建項目法人、集中建設管理等建設管理模式。”這對如何深入推進水利建設管理體制改革提出了明確要求。水利建設管理體制改革是一個系統工程，它包括產權制度改革、監管機制改革等多方面內容。只有在建設農田水利工程項目的同時，加強管理水平、健全運行機制，才能從根本上扭轉我國水利建設明顯滯后的局面。
　　
　　“重建設輕管理”思維定勢之根源
　　
　　“重建設輕管理”是農業水利化建設中長期普遍存在的現象。就小型農田水利重點縣而言，不少水利工程項目在興建時耗費大量人力、物力、財力，表面上看起來大張旗鼓、轟轟烈烈，但在招投標、監管和后期維護的過程中卻疏于管理。管理不善一方面使得水利設施缺乏合理、規范的興修和保養，亂建、亂堆、亂放、亂占等違章情況屢見不鮮；另一方面使得許多隱患問題不能及時被發現并加以解決，一旦日積月累發生重大故障或是碰到洪澇災害，便由于損毀嚴重而不得不重新建設。而相對于“防微杜漸”的管理費用而言，重建所要耗費的成本則遠高得多。為此，深究“重建輕管”的根源，建立健全農村水利建設和管理的新機制，成為了福建省農村水利部門的重要任務。
　　“重建輕管”一是與小型農田水利化設施的產權問題密不可分。不少工程項目建成后產權歸屬是國家、集體還是個人，有關部門并未加以明確。由此導致的主體責任方的缺失，必然引起用而不管、維護不力等種種不良后果。二是一些小型農田水利工程無論是在建設還是后期維護的過程中，都缺乏切實有效的機制加以監管，存在主體不清、經費不足、人員流失等問題，這些都有礙于小型農田水利工程得到良好的興建和修繕。第三，建設可以說是“政績工程”，屬于硬性、階段性的指標，具有立竿見影的效果。而管理則是彈性、長期性的指標，需要在較長時間內持之以恒地加以鞏固，效果并不那么顯現，因而往往不能引起有關領導和部門的足夠重視，這也在某種程度上造成了“重建輕管”的思維定勢。
　　
　　農田水利建設要“重建重管”
　　
　　對于福建省的大多數鄉鎮來說，許多小型水利工程建于上世紀60、70年代，工程質量標準不高，老化失修問題普遍。特別是近幾年連年遭受臺風暴雨襲擊，農村水利基礎設施損毀嚴重，既給八閩大地的農業生產和群眾生活造成一定的損失，同時也凸顯了福建省在小型農田水利管理機制上存在的不足和缺陷。自1991年開始，福建省決心下大力度加強農村水利基礎設施建設，由此拉開了初級水利化縣建設的序幕，通過股份合作、承包、租賃等方式，明晰所有權、落實管理權、放開使用權、搞活經營權，基本摸索出一套能自我維護的經營管理體制。2009年，中央財政小型農田水利重點縣建設全面啟動，福建省得到了國家財政部、水利部的大力支持。幾年來，由“點”到“面”，從10個重點縣發展到30個，大力推進小型農田水利重點縣建設，并從實踐中總結出一整套行之有效的工作模式和管理方法。
　　首先，管好小型農田水利工程，必須制度先行。對于福建省來說，上至省級，相繼出臺了《福建省小型農田水利重點縣建設管理辦法》、《福建省小型農田水利重點縣建設資金績效考評實施細則》、《福建省小型農田水利設施建設補助專項資金管理辦法》等一系列文件。下至各縣市，如武平、古田、龍海等地也紛紛制定了有關專項資金、報賬制度、績效考評、驗收監管的實施細則。這就使得小型農田水利工程從開工到驗收再到維修有法可依、有章可循。
　　其次，明確資金使用的流程和管理，是確保小型農田水利工程良性運轉的重要基礎。據悉，在資金來源方面，福建省重點落實省級和縣級的配套資金（每個重點縣平均獲省級配套資金800萬元，縣級400萬元），而且構建了小型農田水利建設資金整合平臺。在資金使用管理方面，每個重點縣都成立了專戶，將國家各級補助資金全部撥入專戶，實行縣級報帳制管理。同時，規范該項資金的使用審批程序，做到專戶核算、專帳管理、專款專用。不少縣市還定期在村兩委的公告欄張榜公布資金使用、籌資籌勞等情況，接受群眾監督，促使小型農田水利專項資金一“進”一“出”都公開化、透明化。
　　再則，落實小型農田水利工程的監管組織，是確保小型農田水利工程有序開展的切實保障。福建省的有效做法是“誰用誰監管”，充分發揮農民用水戶協會的監督作用，讓農民們在使用中監管，在監管中督促改進和提高。針對農村用水戶可能存在的工程監管經驗不足、技術水平不高等問題，福建省水利廳農村水利處還組織農民義務監督員進行了崗前培訓，使他們初步掌握現場監督的知識和要領，保證每一個項目點至少有一名受益片區的群眾進行工程現場監督。
　　最后，“四制”的不斷健全，促使小型農田水利化管理逐步邁上有序進程。所謂“四制”，指的是項目法人負責制、招標投標制、建設監理制和合同管理制。其中，項目法人負責制是明確水利項目的責任方；招標投標制能夠有效確保參建方資質合格、參建程序合規；建設監理制是保障質量安全的必要環節；合同管理制有助于明確有關各方的責任、權利、義務。例如莆田市涵江區建立了三級質量監管體系：一級是通過競爭談判的方式，選定建設項目監理單位，設總監1名，現場監理1名；二級是區水務局派駐工管股的項目責任人為施工現場代表；三級是區質監分站每月不少于一次實行不定期對工程進行現場抽查。這些措施的制定和實施遵循了市場經濟及科學管理的客觀規律，因而在推進當地小型農田水利建設和管理中發揮了良好作用。
　　近年來，福建省在小型農田水利建設過程中既重視建設，同時也重視管理，從制度規范、資金統籌、監管組織、體制機制等多角度發力，構建了多維、立體化的小型農田水利管理新機制。在建設中總結管理經驗，用管理指導建設更好的開展。這種良性循環能夠有效避免“重建輕管”帶來的“年年修，年年憂”局面，促使農村水利化建設走上健康、有序的發展道路。
　　（作者為福建省水利廳農村水利處處長）
　　責編/高源 美編/石玉