“一把手依賴癥”為何愈演愈烈

　　評述由頭
　　
　　會診官場“一把手依賴癥”
　　為了加強社會建設，化解社會矛盾，構建和諧社會，很多地方都實施了主要領導干部接訪制，接訪時門庭若市，“一把手”在場時往往場面更加壯觀，被圍得水泄不通；一些官員被老百姓攔路喊冤的情況也時有發生。在許多人眼里，只有主要領導才能真正解決問題，所以他們習慣繞開常規的問題解決渠道，只找“一把手”反映問題，從而形成了嚴重的“一把手依賴癥”。在政府機構內部，也同樣存在“一把手依賴癥”，有些地方大大小小的事情都要主要領導出面才能解決，一些下級官員經常推三阻四、敷衍塞責，辦事效率低下，有嚴重的官僚主義作風。“一把手依賴癥”的病因是什么，為什么如此嚴重？又該如何破解？值得深入探究。
　　
　　“一把手依賴癥”已成為我國官場上愈演愈烈的現象，也引起社會各界的廣泛關注。首先從外部來看，以前老百姓有問題，馬上會想到找政府，現在找政府普通工作人員也覺得不管用了，開始盡可能找黨政“一把手”；其次從內部看，黨政機關工作人員辦個事，僅憑依照規定程序去辦也不管用了，必須得征求領導的同意，尤其是“一把手”的首肯和批示。
　　
　　“一把手依賴癥”背后的“官本位”文化
　　
　　“一把手依賴癥”之所以在當下中國大行其道， 從傳統因素來看，是因為中國傳統封建社會的“官本位”文化仍然在目前的中國官場占據著主導地位。
　　中國的傳統文化中通常不是按照制度設計的好壞來判斷組織的合理性和正確性，而是按照官員尤其是“一把手”的個人品行來判斷組織做事的好壞。在百姓心目中，“好官”能替天行道，是青天大老爺，能為民做主和除害。“官本位”文化的長期影響，使大家辦事更希望找領導、找“一把手”，而不是尋求法律制度方面的解決渠道。
　　盡管我國在改革開放過程中，始終在大力推行依法治國、依法行政，但由于傳統文化因素根深蒂固的慣性，這種現象短時期內仍很難完全剔除。
　　
　　權力向“官場”逆流
　　
　　在近30多年的改革開放所取得的成績中，我國政府發揮了主導性作用，但同時也造成了政府對資源的高度集中和掌控，促使權力向“官場”的逆流。從現代民主法制的原則看，一切權力屬于人民。因此，民主化的進程本來應該是逐步擴大基層的民主自治、擴大公民社會的權力。但從實踐來看，一方面，中國經濟的高速發展離不開政府的調控干預甚至是直接參與，另一方面，政府的過度干預也造成政府權力資源的過分集中和公民社會的權利和自主性的剝奪。
　　因此，在當下中國，經濟發展和社會民主的目標并不總是一致。在政府掌控大量經濟社會資源的前提下，“官場依賴癥”就會成為一種常態。而在官場內部法制不健全的情況下，處于權力頂端的“一把手”更成為人們為了辦事方便而辛苦追尋的對象。對黨政“一把手”的過度依賴，凡事都要經過“一把手”，說明在我們的社會中，公共權力、組織權力和領導者權力的配置和運行出了問題。
　　
　　 公共權力配置錯位問題
　　
　　老百姓對黨政“一把手”的過度依賴，是一種典型的人治社會和集權體制現象的反映。一個健全的民主法制國家，公共權力在國家機構（包括政府）、其他社會組織和公民社會中的配置是明確的。哪些事情由立法機關和民意代表來解決，哪些事情政府管，哪些事情法院管，哪些事情可以由社會中介組織來解決，法律規定得很清晰，老百姓也比較清楚。老百姓的訴求往往可以通過各類社會組織，依靠法律渠道來解決。
　　而在當下中國，老百姓有訴求，第一反應就是找政府、找官員（這里的政府是指“廣義政府”的概念，在老百姓的心目中，黨委、政府、法院、檢察院等都是政府，誰的權力大就找誰），本來該由法律解決的問題，該由其他社會組織解決的問題，老百姓覺得走不通，認為還是找“一把手”更管用（事實上也確實管用）。
　　
　　組織內部權力運行機制混亂問題
　　
　　在組織內部，權力運行機制到底該如何設計也沒有清晰的界定。哪些事情該由單位的領導集體來決策，哪些事情應該由領導者個人負責，經常規定得較為模糊。“民主集中制”、“首長負責制”、“領導分管體制”等概念，其內涵到底是什么，相互之間的關系是什么，具體到每個單位，領導權力該如何有效運行，通常都沒有明確的解釋。組織內部的權責不清晰，必然造成權力運行機制的混亂，同時也給“一把手”權力提供了可以自由伸縮的Cj6TdbNKBEA1/nRC0kmgPIF9SZZO0AJMCp4wPhE8lFE=空間。凡事由“一把手”來定，恐怕是很多人腦子里“最保險的做法”。
　　
　　“一把手”權力濫用問題
　　
　　組織內部權力運行混亂的現象，無疑會助推“有事找領導，而不是按規定”的辦事習慣，形成“一把手”權力獨大、資源獨攬的組織生態環境。單位里重大事情的決策權、關鍵崗位的用人權、重大項目的審批權往往都掌握在“一把手”手中，必然造成對“一把手”的過度依賴，同時也使得單位內部喪失對“一把手”權力進行有效監督和制約的土壤，大家往往忌憚于“一把手”手中的權力和資源，對“一把手”言聽計從，極易造成“一把手”權力自我膨脹，從而導致權力濫用甚至權力腐敗問題。民間流行的說法，“一把手說一不二，二把手說二不一，三把手說三道四，四把手是是是是”就是一種典型的官場寫照。
　　
　　從制度建設方面解決“一把手依賴癥”
　　
　　首先，必須從政治體制改革的角度徹底鏟除“官本位”文化的思想。遏制“官本位”現象，必須加大社會各界對公共權力的監督和制約，尤其是對黨委政府“一把手”權力的監督和制約，要讓權力運行形成閉環，做到環環有監督，環環有制約，促使一些領導不僅僅想著權力帶來的好處，而且更應想到權力所帶來的責任和義務。
　　其次，要從法制建設的角度完善公共權力的運行機制。當前，從領導體制的原則上看，我們提出了“民主集中制”、“首長負責制”、“領導分管體制”等一系列概念，但在具體實際運用中，如何理解這些概念，如何將這些原則轉化為具體的實施細則，仍有待于進一步規范。目前，很多單位的權力運行機制實際上存在著很大的人為因素，權力如何運行往往不取決于單位的規定，而取決于單位主要領導人的個人意志和領導風格。“制度隨人走，而不是人隨制度走”的現象較為普遍。這些問題迫切需要從法制建設的角度去加以解決。
　　再次，必須從政務公開的角度加強對“一把手”權力的監督和制約。各級黨委和政府只有做到對外對內的政務公開，才能使老百姓和機關工作人員對政府權力運行有充分的知情權，才能促使全社會養成依法辦事的習慣，才能避免出現對“一把手”的盲目崇拜和過度依賴，也對“一把手”的權力濫用和權力腐敗形成有效的威懾。有規定卻不透明不公開，制度建設也就成了一句空話。
　　（作者為國家行政學院教授、領導人員考試測評研究中心副主任）
　　責編/杜美麗 美編/石玉