中央與地方的博弈:一場1和N的較量

　　近日，人民論壇記者到黑龍江采訪調研時，一位副區長的話讓人印象深刻，“地方官員和中央官員的區別在于：中央的官員是上面讓做什么做什么，自主性比較小，而地方官員則是想干什么干什么，靈活性比較大。”在這種大膽心態下，近年來，造就了諸多的政績工程，產生了說不清的巨額地方債務，出現了不管中央的三令五申，我行我素，“將在外，君令有所不受”的尷尬局面。
　　
　　很顯然，現時的地方政府已經成為了理性經濟人。各地方想方設法，因地制宜發展當地經濟，形成了八仙過海、各顯神通的局面。在土地財政的驅動下，使得地方政府既不積極抑制過度投機行為，也不希望房價走低，也不大關心城市的可持續發展，對于建設保障性住房也不太積極。這些問題影響著政府權力的運作和價值取向，造成了中央宏觀調控難于奏效，中央政府的政令出不了中南海，也影響著中央與地方政府關系的正常化和法治化。
　　
　　中央和地方這場“1和N的較量”背后癥結何在？如何消解？正確處理中央與地方的關系，從而發揮中央與地方兩個積極性，促進我國社會政治經濟的持續、穩定、協調發展，是一個迫切需要解決的現實問題。
　　
　　一個地方通過談判得到了中央政府的優惠承諾，其他地方在其后必然會提高要價，其結果就造成了對地方政府的過度放權。因此，行政化的分權方式導致了中央與地方關系始終走不出“一統就死，一放就亂”的惡性循環
　　
　　有人說，現在的地方政府越來越像無限責任公司，追求利益最大化。也有人說，在以GDP為中心的政績考核指標下，地方政府往往是更多充當了發展主體的角色，而不是提供公共服務平臺的角色。很顯然，現時的地方政府已經成為了理性經濟人。各地方想方設法，因地制宜發展當地經濟，形成了八仙過海、各顯神通的局面。這種“諸侯經濟”的格局也增強了地方與中央的博弈能力。地方政府會充分利用其“代管資源”與中央政府討價還價，誘使中央政府作出對其有利的制度安排；或者利用中央政府的授權，為滿足自身利益最大化，要么“層層截留”，要么“曲解規則”，甚至對中央的三令五申置若罔聞。
　　“一統就死，一放就亂”的惡性循環癥結何在
　　
　　現行憲法和地方組織法只規定了中央與地方政府的組織形式和職權劃分的總原則，沒有明確劃分中央政府與地方政府的事權，地方政府的職權絕大部分內容是中央政府職權的翻版，各級政府間職權與職責“同構”。對于中央與地方共有事權以及剩余權力的歸屬都未作規定。這種權力配置具有強烈的計劃經濟時代特征：計劃經濟體制下，中央的政令自上而下暢通無阻，地方政府僅僅是單純的中央政府政策的接受者和執行者。分稅制及分權化改革后，中央與地方政府的關系處在了變動和調整過程中。這一過程不是通過法制來確定中央與地方的事權范圍，而是試圖通過政策調整或者運用各種招數通過談判來確定，一個地方通過談判得到了中央政府的優惠承諾，其他地方在其后必然會提高要價，其結果就造成了對地方政府的過度放權。因此，行政化的分權方式導致了中央與地方關系始終走不出“一統就死，一放就亂”的惡性循環。
　　分稅制改革后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，然而，地方政府承擔公共服務的財政支出則有增無減，給地方帶來了事權與財權不匹配、收支不平衡等問題。這種財權與事權不相匹配的狀況，促使地方政府更多地去關注本地區的經濟增長和財政收入，弱化了政府的公共服務能力。經濟總量增長速度越快的地區，稅收返還越多。由此，區域間公共服務的差距越拉越大。
　　為調節區域間公共服務的差距，中央政府通過大量的財政轉移支付來彌補地方財政收入的不足。但是，現行的財政轉移支付制度具有明顯的不合理之處，既無需通過人大審查也不公開支付的明細賬目，造成各個地方紛紛“跑部錢進”，會哭的孩子才有奶吃。這種制度還激發了地方政府熱衷于GDP的增長幅度和土地財政的收入，從而推高了房價，抬高了地價。
　　改革開放以來，我國的政府體制改革取得了較大的進展，但是相較于經濟社會的快速發展則是相對滯后的，一些深層次的體制問題仍然阻礙著經濟社會的可持續發展。如部門職能交叉、部門權力利益化、公共服務滯后、執法人員貴族化等，這些問題影響著政府權力的運作和價值取向，造成了中央宏觀調控難以奏效，中央政府的政令出不了中南海；也影響著中央與地方政府關系的正常化和法治化。
　　
　　改革方略:“強國、虛省、實縣市”
　　
　　在我國，按照憲政結構設計，在由全局利益和局部利益所構成的國家整體利益格局中，中央政府、各省市自治區、各市縣分別代表著國家的全局利益和地方的局部利益。一般來說，國家全局利益是整個社會公共利益的最直接最集中的體現，中央政府的主要目標是尋求全局利益的完整、統一和最大化。從這個意義上講，中央政府代表的全局利益就是整個社會公共利益。因此，在事權和財權的配置上就應當實行強有力的中央集權。所謂“虛省”主要是指劃小省區，發揮省區的中間調節功能，盡可能避免在地方分權的過程中形成新的省區集權。“省區集權”一方面制約了縣市的經濟與社會發展的自主性和能動性，另一方面也相對削弱了中央宏觀調控。所謂“實縣市”是由于人們最基本的公共服務主要是由縣市政府提供的，如上學、就醫、就業、退休、養老等，因此應當在事權和財權的配置上尋求某種平衡，更多地增強縣市政府提供公共服務產品的能力，而不是主要依靠財政轉移支付或者“土地財政”來彌補財政能力的嚴重不足。
　　劃分事權：建立財權與事權相匹配的體制。現行的中央、省區、縣市的事權配置大體表現為“四二四”的比例結構，但是財權配置則大多實行的是“五四一”的比例結構，因此，按照“強國虛省實縣市”的事權配置結構，在財政結構上應當作相應的調整，理想的是將現行的中央、省區、縣市的“五四一”的財政比例結構調整為“四二四”的財政比例結構。當前的任務就是調整財政分配的份額，逐步建立財權與事權相匹配的財政體制。
　　完善制度：規范和改進財政轉移支付制度。財力不均衡導致不同區域間基層政府提供的公共服務水平差距較大。財政轉移支付制度作為中央政府宏觀調控最為重要的制度安排，既是一種經濟工具，也是一種政策手段。對于如何規范和改進財政轉移支付制度，首先應當準確界定轉移支付制度的政策目標，理順政府間財政關系、均衡地區間財力差距，使全國各地的居民平等地享有政府提供的各項公共服務。其二應當調整優化轉移支付模式。逐步建立以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔的轉移支付模式。 其三應當歸并完善財政轉移支付方式，建立由一般性轉移支付和專項轉移支付共同組成的轉移支付體系。 最后應當規范財政轉移支付的程序、標準等制度，建立透明合理、可監督的財政轉移支付制度。
　　改革目標：中央與地方關系法治化。在中央與地方利益關系的博弈過程中，由于事權與財權再分配的非規范化，導致了中央政府放權行為的隨意性和政策的不穩定性，因而在客觀上推動了地方政府的短期行為，也助長了地方政府擴張權力和利益范圍的勢頭。同時，由于缺乏法度，廣泛而活躍的制度灰色區域又為地方一些人的尋租、腐敗等投機行為提供了廣闊的活動空間。
　　中央與地方利益關系的博弈只有在制度化、法制化的基礎上才能使中央與地方的事權與財權保持一種均衡和穩定的狀態。實現中央與地方關系法治化是處理中央與地方關系的重要原則，是科學合理的中央與地方關系的法律制度保障。
　　（作者為中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任、教授、博導）
　　責編/楊昀贇 美編/石玉