央地利益沖突:政策空檔在哪

　　長期以來，中央與地方關系沒有進入一種制度化、法制化的軌道，哪些利益歸中央獨享，哪些利益歸地方獨享，哪些利益是中央和地方共享，缺乏清晰界定，使中央與地方之間無法形成一種制度化、穩定化的利益均衡分配模式
　　
　　地方舉債，中央兜底
　　
　　改革開放以來，中央政府與地方政府之間，各級不同層級的地方政府之間的利益博弈始終是我國政治、經濟和社會生活中的一個重大現實問題，也是公共管理領域的一個重大理論問題。
　　由于中央與地方權責關系不清、權責不統一，已從多個方面嚴重影響了經濟發展方式的轉變和和諧社會的建設。比如，2008年以來，為了應對國際金融危機的嚴重沖擊，我國出臺了大規模的經濟刺激計劃，實施了積極的財政政策和寬松的貨幣政策，這些政策對于促進經濟增長起到了積極的作用，但是同時也產生了若干副作用或副產品。其中一個問題就是地方政府的債務問題。2011年6月，審計署發布的全國地方政府性債務審計結果表明，截至2010年底，全國地方政府性債務余額達十萬億。可以說，最近幾年，出現了一場在債務問題上中央與地方政府利益博弈。首先應當看到，中央政府在一定程度上默許地方政府通過各種所謂的“融資平臺”舉債搞建設，但是，并不愿意看到地方政府不顧償還能力過度負債。而許多地方政府在目前的過分重視經濟增長指標的政績考核和財政收入與風險不對稱等正式或非正式制度安排的激勵下，紛紛實施了大規模舉債的不良行為，終于導致了全局性的地方債務問題日益凸顯。
　　由此，我們可以看到中央和地方的經濟行為的目標是有偏差的，利益是有矛盾的，也可以看到根子在于財政分權的基礎是不牢靠的。地方政府雖然沒有稅權，但卻擁有了變相的舉債權，而要害在于，地方政府舉債，并不太擔心債務的風險，因為他們相信中央政府一定是“最后貸款人”，會承擔兜底的責任。
　　
　　中央與地方的利益博弈是一種階段性的現象
　　
　　中央和地方利益博弈關系，既和我國實行的單一制政府有關，也是我國改革開放以來出現的重要現象，而且隨著經濟、政治和社會改革的不斷深化和法制的健全，也應逐步淡出，因此應視為一種階段性的現象。
　　地方政府的營利行為，也是法制建設不夠完善、市場經濟體制還不夠健全的表現。在這樣的制度環境中，各級地方政府機構為了自己的局部利益往往會選擇實施某一項政策行為，而對社會公眾的利益考慮就大大減少。還要看到，在各級地方政府的營利行為后，往往存在著各種各樣的既得利益集團，這些既得利益集團是地方政府以某種或某些政策作為工具謀求自身利益的最主要推動者。地方政府熱衷于土地經營和土地財政，背后往往是房地產企業和建筑施工企業的推動，同樣，地方政府過度舉債行為的背后，也有市政建設部門和企業以及銀行等金融機構的大力推動。從現實來看，已經形成了某些既得利益集團，因此要完全消除中央政府與地方政府之間的利益沖突是很難的。
　　改革開放以來，我們一直堅持以經濟建設為中心的發展路徑或模式無疑是正確的，但是也必須看到，一方面，在很多地方政府，已經把以經濟建設為中心演化為以追求經濟增長速度為中心，為了保持過高的增長速度，不惜犧牲環境和生態，不惜犧牲后代人的生存基礎。還要看到另一方面，在對地方黨政領導的政績考核中，實際上存在著一種以經濟增長速度為主要標準的干部考核機制，經濟增長實績高低對于地方政府領導的進退升降的影響可能過大。這種對地方領導干部的政績考核機制反過來又強化了地方政府對經濟增長的過度追求。在這種發展模式和機制下，地方政府必然要追求更多的財政收入和固定資產投資項目，為了實現自己的目標，就很難避免與中央政府的政策碰撞，更多的時候是努力“吃透”中央精神，鉆中央政策的空子和空擋，打所謂的擦邊球，按照自己的理解詮釋中央政策，還冠之以“因地制宜”的美名。
　　
　　中央地方關系如何處理
　　
　　解決好中央與地方之間的利益博弈問題，值得深思。一是要明確中央和地方的事權和財權。從公共物品理論來看，中央政府主要提供全國性的公共物品，包括國防、法律法規、戰略規劃、技術市場標準等，當然也包括宏觀經濟調控。地方政府一方面要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，另一方面，要負責提供地區性的公共物品。按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。
　　二是建立中央與地方的雙贏合作機制。無論是單一制國家，還是聯邦制國家，中央的利益與地方的利益并不完全一致。要想走出“囚徒困境”，就必須樹立雙贏合作的意識。如果每個主體都根據自己的利益做出決策，但是最后的結果卻是總體利益受損，單純地追求一方利益最大化的時候，往往導致的不是集體利益的最大化，而只有集體利益最大化的前提下，每一方參與人才可以得到更大的發展。中央與地方關系的實質是中央政府與地方政府之間政治利益和經濟利益的分配關系。長期以來，中央與地方關系沒有進入一種制度化、法制化的軌道，哪些利益歸中央獨享，哪些利益歸地方獨享，哪些利益是中央和地方共享，缺乏清晰界定，使中央與地方之間無法形成一種制度化、穩定化的利益均衡分配模式。因此必須革除中央與地方利益分配時缺乏規范、缺乏地區公平等弊端，實現中央與地方利益分配的相對均衡，最終實現中央和地方的雙贏合作。
　　三是構建政府行為的激勵約束機制。為了矯正和克服地方政府的短期化行為和地方保護主義，必須在政績考核時加強對地區經濟發展的外部性、制度創新、可持續發展和民生改善程度的考察，忽視了這些方面工作的政績必須大打折扣。在經濟考核指標上，要放棄與粗放型增長方式相聯系的產值指標，代之以研究開發費用等標志著集約型增長方式的指標。
　　（作者分別為中國人民大學公共管理學院副院長兼MPA教育中心主任、教授、博導；中國人民大學公共管理學院公共財政管理專業博士研究生）
　　責編/楊昀贇 美編/石玉