寫好集體土地大篇章

　　集體土地制度的根本變革已經勢在必行，其優(yōu)點也勿庸諱言。但若只加強“集體建設用地使用權流轉”、加強“土地承包管理”等，并不會觸及根本。
　　
　　總體上，現階段中國集體土地具有以下幾個特征：產權權能不完整，無資產功能，不能流動，利用方式單一等。1955年開始的農業(yè)生產資料的社會主義改造和人民公社化運動，最終確定了“三級所有，隊為基礎”的集體所有制。之后，雖經歷幾次土地法律及相關政策的修改，但集體土地的政策一直沒有多大的變化。
　　
　　現行集體土地政策將給未來施壓
　　目前，中國沒有專門的集體土地制度，只有集體土地的相關政策，這些政策散存于《憲法》、《土地管理法》、《房地產管理法》等法律之中。這些現行的集體土地政策將給未來中國帶來十大壓力：
　　1．經濟結構失衡。土地與資本一樣是最重要的生產要素之一，生產要素要參與社會分配，這是由經濟規(guī)律所決定的。而中國集體土地作為最重要的生產要素被排斥在經濟之外，這種狀況延續(xù)的結果就是妨礙整個中國經濟結構的正常形成和運行，導致經濟結構失衡。
　　2．經濟市場不完整。集體土地、國有土地權能的不一致導致中國經濟市場不完整。中國的經濟總量的95%集中在城市及周邊地區(qū)，但從分布區(qū)域上講占95%的廣大農村并沒有真正享受到市場經濟的平等待遇。市場經濟在向遼闊農村進軍的時候，總是停滯在城鄉(xiāng)結合部的邊緣，造成城鄉(xiāng)差別越來越大。
　　3．生產方式難以轉變。市場經濟的根本原則是：在全社會范圍內自由配置資源，包括勞動力與生產要素。這是生產方式轉變的內在原因，“聯產承包”、“土地承包經營”等，對集體土地的規(guī)模經營有一定的積極意義，但那只是轉變農村生產方式的外在形式，小農生產方式不可能有根本性的轉變。
　　4．農民發(fā)展難。“三農”問題的關鍵是農民，農民最大的財富就是土地，而這些土地被政策固化，只能用于耕作或居住，不能流轉。其次，受集體土地政策影響，城鄉(xiāng)二元分割，市場無法統(tǒng)一，農民在大市場中得不到平等的經濟主體地位。
　　5．農業(yè)、農村面貌改變難。農業(yè)發(fā)展依靠兩條：一是技術革新，二是產業(yè)規(guī)模化、集約化。農業(yè)僅靠知識分子、科技人員在實驗室的研究是遠遠不夠的，還需要廣大農民的積極參與和熱情創(chuàng)造。根據九三學社2003年一項調查所作的計算，被征地收益分配格局大致是：地方政府20%~30%企業(yè)40%~50%，村級組織占25%~30%，農民僅占5%~10%。
　　6．失地農民成為社會隱患。土地被征用后，農民變成“務農無地，上班無崗，低保無份”的三無農民。而中國有9億農民，若現有集體土地政策延續(xù)不變，大約有4億農民會因此失地。他們聚集在城市的周邊及次周邊，隨著城市規(guī)模的不斷擴大，他們的生產、生活、子女撫養(yǎng)、教育等矛盾也會越來越突出。
　　7．征地拆遷，舉步維艱。《物權法》的出臺，使民眾維權意識有了依靠且明顯增強。但由于補償標準低，失地農民生活無法得到保障，各法律之間銜接不一致，政策不統(tǒng)一等多方面的因素，使得征地拆遷成了繼“計生工作”之后的第一難事，也使近年來征地拆遷案呈多發(fā)、惡化的態(tài)勢。
　　8．土地財政，為患無窮。2010年全國出讓收入約2.9萬億，一些城市年土地出讓收入占到財政的五六成之多，在一些經濟欠發(fā)達的偏遠地方，這個比例達到80%以上，造成政府“無地”就無法運轉的局面。從某種程度上講，土地財政是一種典型的短期行政行為，從長期協調發(fā)展和優(yōu)化經濟結構的角度來看，對全國的經濟發(fā)展不利。
　　9．樓市居高不下，小產權房蜂涌而來。在大城市，由于產業(yè)、經濟、人口集中，供地缺口就越大，造成地價飆升，而地價高時會連帶稅費進一步增加。所以，越在大城市經濟發(fā)展的地方，樓市就越居高不下。
　　10．集約節(jié)約用地困難重重。現在政府集約、節(jié)約用地的設想仍只流于形式，沒有具體的方案和行之有效的辦法。城市國有土地由于具有明確產權和資產功能，集約節(jié)約利用自不必說；相比之下，集體土地就永遠只會處于閑置、低效狀態(tài)。
　　
　　集體土地制度改革的原則與方向
　　集體土地制度的根本變革已經勢在必行，其優(yōu)點也勿庸諱言。但若只加強“集體建設用地使用權流轉”、加強“土地承包管理”等，并不會觸及根本。
　　集體土地制度改革的原則是：保證社會穩(wěn)定，農民生活有保障，長遠生計有著落，國家長治久安；有利于生產關系的轉變，有利于生產力的提高，有利于經濟進一步發(fā)展。具體方向如下：
　　一是明確產權，歸誰所有，以法律形式完善集體土地產權權能，特別是處置權、收益權的肯定，不能華而不實；
　　二是按社會和經濟發(fā)展的要求，確定各類用地指標定額，做好土地利用總體規(guī)劃，劃定用途分區(qū)，嚴格按規(guī)劃劃定的區(qū)域和用途進行土地利用，以此來規(guī)范集體土地的使用；
　　三是改革完善相配套法律制度，如金融制度、稅收調節(jié)等，全面放開對集體土地的各種禁錮，實現全社會范圍自由流轉，充分顯現其資產功能；
　　四是參照國有土地標準和模式，在所有權不轉讓的情況下，實現同地、同權、同價；
　　五是立即完善各項操作性制度和規(guī)定以及文本。
　　此外，還應從根本上改變農村的生產方式，讓農民可以公平享受市場經濟的發(fā)展機會，充分調動廣大農民的生產積極性，實現包容性增長，從而創(chuàng)造出新的生產力；改變用地方式，每征一塊地，農民得到應有的補償，不給社會留下隱患，消除城鄉(xiāng)差別；改變市場供地機制，改善用地需求結構，從根本上抑制居高不下的樓市；讓集體土地成為農民自己的財產，全社會自發(fā)形成集約節(jié)約用地的思想，徹底改變政府集約節(jié)約用地的被動局面。
　　
　　（作者單位：新寧縣國土資源局）