政府不宜為土地承包權(quán)抵押貸款“兜底”

　　2009年底，成都市決定將涉及“三權(quán)”——土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押貸款試點，并在國內(nèi)首次就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款主體、貸款申請、債權(quán)實現(xiàn)等做出了明確規(guī)定。
　　2010年的最后一個月，成都市已實現(xiàn)了4筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。
　　眾所周知，我國的普通農(nóng)戶貸款之難難于上青天，早已成為人見人怕的“世紀(jì)難題”。今見成都市率先破冰專門針對普通農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融服務(wù)，而且付諸實施，是一件非常讓人興奮的事情。
　　然而，2011年，《財經(jīng)》雜志第3期潘國建的文章《農(nóng)地抵押再探索》報道，為解決土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)生不良貸款后，如何將抵押物變現(xiàn)，償還銀行貸款的問題，成都市試點方案規(guī)定：一旦出現(xiàn)違約，土地承包經(jīng)營權(quán)可由成都市設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金按基準(zhǔn)價格收購。
　　這被稱為“政府兜底”。
　　從“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”的破冰之旅到“政府兜底”，這中間經(jīng)歷了怎樣的變革和考慮，在筆者看來，這是借鑒國際經(jīng)驗并由中國國情決定的無奈之舉。因為實際上，我國政府并不宜為土地承包權(quán)抵押貸款“兜底”。
　　破冰之旅
　　
　　成都試點土地承包權(quán)抵押貸款的第一個直接意義，是普通農(nóng)戶、無背景的農(nóng)戶經(jīng)營聯(lián)合體也可以獲得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款服務(wù)。
　　我們知道，我國的改革自農(nóng)村始，但是農(nóng)村金融確是改革最滯后的部門。中國人民銀行在2008年發(fā)布的《中國農(nóng)村金融報告》中承認(rèn)，目前農(nóng)村金融仍然是我國金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)，還存在不少的困難和問題。
　　對于現(xiàn)有官方背景的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社等都不大愿意對普通農(nóng)戶貸款的直接原因，人們將其歸結(jié)為普通農(nóng)戶家庭里沒有銀行認(rèn)可的抵押物。
　　就在農(nóng)村金融改革被心急如焚的學(xué)者們稱為不可破解的“哥德巴赫猜想”時，被嗷嗷待哺的普通農(nóng)民們大失所望不抱幻想時，成都率先破冰。2009年底，成都公布了“成辦發(fā)［2009］59號”文件，涉及“三權(quán)”——土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押。
　　2010年12月10日，成都市下發(fā)“成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作方案”明確，2010年12月至2011年2月底為試點階段，2011年3月起進(jìn)入全市推進(jìn)階段。但愿成都破冰試點能創(chuàng)造出管用的經(jīng)驗。
　　成都試點土地承包權(quán)抵押貸款的理論意義，是承包土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶的財產(chǎn)被官方、被社會所承認(rèn)。
　　
　　政府兜底
　　
　　成都試點土地承包權(quán)抵押貸款“政府兜底”的做法，大致有以下幾點：
　　一是設(shè)立旨在補(bǔ)償農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資中金融機(jī)構(gòu)實際損失的“風(fēng)險基金”。基金由市和區(qū)（市）縣兩級政府財政按一定比例出資，是收儲農(nóng)村抵押資產(chǎn)的專項資金。
　　二是風(fēng)險基金分別在政策性擔(dān)保公司或指定機(jī)構(gòu)設(shè)立專戶實行管理，封閉運(yùn)行。當(dāng)借款人（抵押人）履行期屆滿3個月后，抵押權(quán)人（貸款人）仍未受清償時，經(jīng)雙方協(xié)商可共同向當(dāng)?shù)卣咝該?dān)保公司或指定機(jī)構(gòu)提出收購抵押資產(chǎn)申請，經(jīng)審核后可按基準(zhǔn)價收購抵押資產(chǎn)。抵押雙方的債務(wù)關(guān)系就此解除。原抵押人將抵押資產(chǎn)過戶給政策性擔(dān)保公司或指定機(jī)構(gòu)，收購款用于清償債務(wù)。
　　三是收購的資產(chǎn)在成都市、縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺掛牌交易。
　　在初步研究成都試點土地承包權(quán)抵押貸款“政府兜底”的做法后，筆者覺得，這種“政府兜底”的做法只能是過渡措施，不宜作為中長期戰(zhàn)略而提倡。
　　
　　兜底困境
　　
　　成都試點土地承包權(quán)抵押貸款“政府兜底”的做法之所以不宜作為中長期戰(zhàn)略而提倡的原因之一，在于政府沒有那么多的金錢；而且即使政府有了可觀的、一定量的錢，但是政府用錢的科目還很多，真正能夠用于土地承包權(quán)抵押貸款“兜底”的錢也一定不會很多。
　　這就將隨之出現(xiàn)一種在我國司空見慣的現(xiàn)象：有的地方政府機(jī)關(guān)本來錢不多，卻硬要出臺和實施某種需要花錢的活動，其中也就不能不只出一小部分錢，幫助解決了一小部分的問題，而其他更多的需求人群則只能是顧不上了。
　　成都試點土地承包權(quán)抵押貸款“政府兜底”的做法不宜提倡的原因之二，在于政府以有限的金錢來“兜底”，就必然出現(xiàn)有的土地抵押貸款農(nóng)戶還不起款時獲得了“兜底”，而另一些農(nóng)戶卻不能獲得了“兜底”，從而產(chǎn)生新的不公平。
　　成都試點土地承包權(quán)抵押貸款“政府兜底”的做法不宜提倡的原因之三，在于政府以有限的金錢來“兜底”，實施中有可能變成稀缺資源，而稀缺資源主要由政府機(jī)關(guān)的官員來分配，其中的貓膩、腐敗也就不可避免了，也就成為一個新的政府機(jī)關(guān)官員們腐敗溫床了。
　　其實，有效的“兜底”應(yīng)該交給社會，由企業(yè)和實力雄厚的個人來做，而地方政府只是制定并執(zhí)行鼓勵政策，例如允許收取擔(dān)保費(fèi)、稅收優(yōu)惠等。
　　
　　政府萬能論
　　
　　把有效的“兜底”交給社會，由企業(yè)和實力雄厚的個人來做，能行嗎？企業(yè)或?qū)嵙π酆竦膫€人愿意做嗎？這確實是許多人疑慮的問題。其實，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，讓土地承包權(quán)抵押貸款“兜底”有一定的錢可賺，企業(yè)和實力雄厚的個人當(dāng)然愿意來做。例如，允許收取擔(dān)保費(fèi)、稅收優(yōu)惠等，也就是說有錢可賺，企業(yè)和實力雄厚的個人有什么理由拒絕呢？
　　在此的關(guān)鍵在于相信不相信社會、企業(yè)和實力雄厚的個人能做、能夠做好。其實，這在市場經(jīng)濟(jì)比較成熟的國家，早已是不成問題的事，而在我們這里卻成為大問題。原因在于我們只相信政府，而不相信社會，說到底仍是“政府萬能論”在作怪。
　　所謂“政府萬能論”，是不恰當(dāng)?shù)靥Ц哒芾斫?jīng)濟(jì)、管理社會的能力，以至于達(dá)到迷信的地步。
　　“政府萬能論”起源于1930年代初，在世界的經(jīng)濟(jì)蕭條和失業(yè)日趨嚴(yán)重的情況下，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于資本主義可以借助市場自動調(diào)節(jié)機(jī)制達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)均衡的理論受到很多非議，人們重新重視政府的作用。
　　其代表性人物凱恩斯，提出了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的學(xué)說，主張采取財政和金融的手段，增加公共支出，降低利率，刺激私人投資和消費(fèi)，以提高有效需求，實現(xiàn)充分就業(yè)。
　　從此，“政府萬能論”開始占主導(dǎo)地位，凱恩斯學(xué)說成了當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)界影響最大，甚至可以說是占統(tǒng)治地位的一個學(xué)派。在其影響下，政府的作用被不適當(dāng)?shù)乜浯罅耍囊?guī)模及其職責(zé)也在不斷地擴(kuò)大。蘇俄革命成功后建立的計劃經(jīng)濟(jì)體制，“政府萬能論”被推到了極致。
　　新中國建立后照抄照搬蘇俄模式建立的中國計劃經(jīng)濟(jì)體制，“政府萬能論”比蘇俄有過之而無不及。結(jié)果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力盡失，物資奇缺，勞動人民生活在不得溫飽的狀態(tài)。粉碎了“四人幫”，擯棄了“政府萬能論”，逐步恢復(fù)了市場經(jīng)濟(jì)的本來職能，把本來應(yīng)該歸市場的交給市場、本來應(yīng)該歸政府交給政府，政府與市場各負(fù)其職，各盡其責(zé)，我國的經(jīng)濟(jì)才開始起飛。
　　中國經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程表明，那種一味迷信政府的“政府萬能論”和一味迷信市場的“市場萬能論”，都是片面的。
　　
　　無奈之舉
　　
　　既然在有利可圖的環(huán)境下有可能引入企業(yè)和個人參與，成都試點土地承包權(quán)抵押貸款“政府兜底”的做法也就不能作為中長戰(zhàn)略舉措。但是，在我國農(nóng)村金融新體系尚未建立、企業(yè)和個人還不能允許大規(guī)模參與金融活動的近期內(nèi)，成都試點土地承包權(quán)抵押貸款“政府兜底”的做法，也就不能不是一個首選措施，也就不能不是一種無奈之舉。
　　成都的試點告訴我們，一定要加快農(nóng)村金融改革，加快創(chuàng)建農(nóng)村金融新體系。那么，我們要加快創(chuàng)建的農(nóng)村金融新體系是個什么樣子?目前已經(jīng)達(dá)成了共識，也就是十七屆三中全會決定指出的“創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系”。
　　顯然，我們離這個目標(biāo)還有較遠(yuǎn)較大的距離。在現(xiàn)行官方背景的金融機(jī)構(gòu)壟斷我國農(nóng)村金融市場的情況下，成都試點土地承包權(quán)抵押貸款就不能不舍棄農(nóng)村農(nóng)民實際，不理會國際上針對弱勢農(nóng)民創(chuàng)建的聯(lián)戶貸款、無抵押貸款等經(jīng)驗，遷就或者說適應(yīng)現(xiàn)有官方背景的金融機(jī)構(gòu)的僵化體制與機(jī)制，即需要有人擔(dān)保與“兜底”。
　　國際上針對弱勢農(nóng)民創(chuàng)建的聯(lián)戶貸款、無抵押貸款等經(jīng)驗，首推孟加拉國穆罕默德·尤諾斯教授創(chuàng)建的鄉(xiāng)村銀行小額信貸扶貧的GB模式。GB模式的理論依據(jù)或理論起點在于窮人由于貧困，一是自己沒有財產(chǎn)可以抵押，二是富裕者普遍不愿為其擔(dān)保，因而在現(xiàn)行的金融制度下無法得到貸款。
　　為此，尤諾斯教授把解決窮人貸款難的問題上升到窮人基本人權(quán)的高度，以真扶貧、扶真貧的誠心，才設(shè)計出不需要財產(chǎn)抵押和他人擔(dān)保的GB模式，并經(jīng)數(shù)十年的實踐證明是可行的。
　　1993年，中國社科院杜曉山教授等克服國內(nèi)巨大壓力把GB模式引進(jìn)中國，并在河北易縣等地復(fù)制成功，因而被稱為“中國小額信貸之父”。之后，世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、兒基會、福特基金會等，先后在中國貧困地區(qū)推廣無抵押擔(dān)保的小額信貸扶貧，也獲得了成功。
　　這說明，無抵押擔(dān)保的小額信貸扶貧模式具有巨大的生命力和適應(yīng)力。
　　在中國小額信貸成功案例的影響和國際組織的倡導(dǎo)下，后來有關(guān)部門也允許農(nóng)村信用合作社等，通過評定農(nóng)戶信用等級來發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款。但是，這種信用村模式，需要發(fā)動村、組干部，與農(nóng)村信用合作社聯(lián)合成立信用等級評定小組，在對農(nóng)戶的家庭情況、生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品市場、個人品德、投資需求、年度收支、還款來源等方面的內(nèi)容全面摸底，建立農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)檔案，并評價農(nóng)戶實力與信譽(yù)，然后再確定是否能夠成為貸款戶。手續(xù)繁雜，操作起來困難，普遍推廣的意義不大。
　　由此，我們遺憾地看到：一方面，學(xué)習(xí)國際上的經(jīng)驗，以非官方名義出現(xiàn)的無抵押擔(dān)保的小額信貸扶貧模式，并不受金融監(jiān)管部門和有官方背景的金融機(jī)構(gòu)的肯定，所以至今在中國仍得不到推廣；另一方面，試驗信用村貸款的具有“中國特色”的模式，也困難重重。
　　正是在這個意義上，成都試點農(nóng)戶土地抵押貸款才具有了重要意義。學(xué)習(xí)國際上成功經(jīng)驗，一開始便正確定位政府機(jī)構(gòu)的角色作用，也是很重要的。
　　（本文作者系云南省社會科學(xué)院研究員、國家級突出貢獻(xiàn)專家）