管窺袁世凱政府的新聞法制

　　摘要：袁世凱政府出臺的專門新聞法律法規包括《報紙條例》、《出版法》、《新聞電報章程》等。在制定其他法律的時候還加入了有關管制新聞事業的規定。袁世凱政府的新聞法制不僅為制造“癸丑報災”提供了所謂的法律依據，為北洋軍閥政府及蔣介石政權所直接繼受，而且也為共和國法制現代化建設提供了另類借鑒。
　　關鍵詞：袁世凱 新聞法制 法制現代化
　　
　　袁世凱政府開始于1912年3月袁世凱就任中華民國臨時大總統，終結于1916年6月袁世凱去世。在這一歷史時期，袁世凱以擁護共和為幌子，以加強專制和復辟帝制為真實目的，為加大對新聞界的控制而不斷加強新聞法制建設。本文擬就此問題作出梳理，供商榷。
　　袁世凱政府出臺的專門新聞法律法規
　　為鞏固統治，袁世凱被迫在口頭上承諾遵守《中華民國臨時約法》，在1914年5月公布的《中華民國約法》中規定了“人民于法律范圍內，有言論、著作、刊行及集會、結社之自由”。①實際上，該約法改變了《中華民國臨時約法》只有在“有認為增進公益，維持治安，或非常緊急必要時”才可以限制公民的言論出版自由之權利的規定，將限制的范圍籠統地規定為“法律范圍內”，從而為自由擅斷提供了憲法依據。除此之外，袁世凱政府還加強了專門新聞法制建設。
　　《報紙條例》——“世界上報律比較之最惡者”。為使摧殘新聞事業活動合法化，1914年4月，袁世凱政府在繼受《大清報律》、日本《新聞紙法》的基礎上，以“教令第四十三號”頒布了專門適用于報業的法令《報紙條例》。該條例共35條，除規定了報紙的注冊條件及手續、對報道錯誤或失實的處置、對各種違規者處罰外，還規定下列內容不得登載：淆亂政體者；妨害治安者；敗壞風俗者；外交、軍事之秘密及其他政務，經該管官署禁止登載者；預審未經公判之案件及訴訟之禁止旁聽者；國會及其他官署會議，按照法令禁止旁聽者；煽動、曲庇、贊賞、救護犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；攻訐他人陰私損害其名譽者。違反者要處以很重的處罰。不但如此，該條例還從經濟上限制新聞事業的發展，規定在報紙發行前應“繳納保押費”。當時北京英文《京報》稱其為“世界上報律比較之最惡者”。②
　　此后，袁世凱政府又相繼補充頒布了《陸軍部解釋“報紙條例”第十條第四款軍事秘密之范圍》、《報紙條例未判案件包括于檢廳偵查內函》、《報紙侮辱公署依刑律處斷電》等規定。1915年7月，《修正報紙條例》的頒布，強化了經濟控制手段，進一步擴大了“警察官署”控制報紙言論的權力。
　　《出版法》規定禁刊內容及處罰規定的專律。1914年12月，袁世凱政府頒布了《出版法》，將《報紙條例》中限制報紙的內容擴大到所有出版物：淆亂政體者；妨害治安者；敗壞風俗者；煽動曲庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者；輕罪、重罪之預審案件未經公判者；訴訟或會議事件之禁止旁聽者；揭穿軍事、外交及其他官署機密之文書圖畫者；攻訐他人陰私、損害其名譽者。對于違反者，處罰措施極為嚴厲，禁止出版物發行，沒收其印本及印版，對相關人員處以罰金、拘役或有期徒刑，并且不適用累犯、自首等規定。由于該法規定所有出版物須在發行前呈送警察署，致使該法在實際執行過程中被許多地方發展成為預檢制度。
　　《新聞電報章程》——新聞電報減價納費的專規。袁世凱政府不但限制傳統傳播手段，而且還限制使用先進技術手XZ3DdV2aixn5AAraNJvISNFT4Q4dzyJftdla0hnNcDc=段對新聞消息和輿論的傳播。1915年2月，袁世凱政府頒布了《新聞電報章程》。該章程雖然規定電報局由電線傳遞刊登報紙之新聞消息，準作為新聞電報，減價納費，但這一優惠的前提條件是須先經交通部審核批準并領取執照，新聞電報只準用華文、英文及其準用之文字的明語發報，等等。
　　規范性法律文件中的新聞法制內容
　　袁世凱政府不僅以專門法律《報紙條例》、《出版法》、《新聞電報章程》為骨架，以總統、中央政府及其組成部門、各級地方政府的名義發布具有法律效力的命令、通告、訓令為血肉，而且還在制定其他法律的時候加入了有關管制新聞事業的規定，從而逐步建立起一個為封建軍閥專制統治服務的新聞法律體系。
　　實際效力高于法律法規的命令通告訓令。1913年3月20日，袁世凱政府陸軍部致函內務部，要求“對于外交軍事秘密事件，一概不許登載，違者按律嚴辦在案”，如果登載軍事事件，必須由陸軍部實施新聞檢查，宣布自次日起，“實行檢閱簽字辦法”，如有違抗，“本部立即飭員究辦”，“決不畏摧殘輿論之謾言”。③當晚，呼聲最高的內閣總理人選宋教仁在上海火車站遭刺殺。為壓制各報對宋教仁遇刺案和善后大借款的報道，1913年5月1日，袁世凱政府通令全國：“凡罪案未經審判以前，照律不得登載新聞”。同月，交通部通知各報，凡“礙及國家治安或滋生亂事”的報道，將依萬國電報通例一律扣發；內務部通令各地報刊在報道中不得使用“萬惡政府”等字樣，違者從嚴取締。當月下旬，交通部再次通令各報，稱“報律刑律均有應遵守之范圍，是言論自由仍須以法律為標準”。④袁世凱政府對新聞事業的高壓控制激起了新聞界的強烈反抗。
　　“二次革命”爆發后，袁世凱政府加強了對新聞方面的控制，下令停止郵寄、檢扣和嚴辦“嚴禁”的報刊和印刷品，并要求全國所有的報刊重新登記注冊，借機以“亂黨報紙”的罪名查封了具有國民黨背景的報刊和其他異己報刊。對于無法查封的進步報刊，則通過禁售辦法迫其停刊。
　　與此同時，袁世凱政府還加強對郵電的檢扣。1913年，袁世凱政府下令不準報館用密碼拍發新聞，尤其特別注意從北京發往上海的新聞電報。為此，交通部還派員去上海坐鎮電報局檢查電報，并命令該局“須經該員許可，方準譯發”。⑤11月4日，地位得到鞏固的袁世凱下令解散國民黨，并取消國民黨籍議員資格，收繳其議員證書。次日，袁世凱政府交通部發布“禁止郵寄國民黨書報”的428號訓令，宣布：“嗣后再有以國民黨名義發布印刷品者，應一律拿辦，勿稍寬縱。”具體方案是：凡封面題有國民黨字樣之寄件，一體扣留，送交地方官檢查；凡戒嚴地之地方官派員到局檢查寄件，即應遵照辦理；凡屬地方官指名停寄某報，亦應遵辦；所有反對中央傳單及一切印刷、抄寫等件，停止寄遞。⑥
　　《戒嚴法》等規范性法律文件中的新聞法制內容。含有管理新聞事業條款的法律主要有《戒嚴法》、《治安警察條例》、《預戒條例》、《著作權法》等。如根據1912年12月頒布的《戒嚴法》第14條規定，在戒嚴地域內，軍事長官有權“停止集會、結社或新聞、雜志、圖書、告白等之認為與時機有妨害者”，在執行時如發生損壞，“不得請求賠償”；根據1914年8月頒布的《治安警察條例》規定，為維持公共之安寧秩序，保障人民之自由幸福，行政官署有權對“通衢大道，及其他公眾聚集往來場所，粘貼文書圖畫、或散布朗讀，又或其他言語形容并一切作為者”行使治安警察權，有擾亂安寧秩序、妨害善良風俗的可以禁止并扣留其他出版物；根據與《治安警察條例》同時頒布的《預戒條例》規定，警察廳、縣知事可對該法規定的人群“行預戒命令，命其于一定期內，從事合法之職業，時加約束，不得妨害他人之集會，與一切自由及業務行為，并不得使用他人妨害之”⑦；根據1915年11月頒布的《著作權法》規定，“依出版法不得出版之出版物”不享有著作權。
　　袁世凱政府新聞法制的歷史影響
　　深諳“暗中為輿論之主，而表面自居輿論之仆”策略的袁世凱竊據大總統職位后，極力偽裝贊成民主共和，而實際上它代表的是大地主、大買辦資產階級的利益。綜觀其主政時期出臺的新聞法制，不難發現，真實情況均是名為共和，實為專制；名為自由，實為限制；名為民意，實為自語。這些新聞法制在當時乃至對其繼任者、蔣介石政權，都產生了較大的影響，同時也為中國法制現代化提供了另類借鑒。
　　
　　為制造“癸丑報災”提供了所謂的法律依據。袁世凱政府在新聞出版方面雖制定了一系列的法律法規，發布了諸多的命令、通告和訓令，使有關部門在形式上有了執法依據，但就其主觀來看并無法治理念可言，新聞立法無非是袁世凱箝制輿論、維護獨裁統治的工具而已。1912年4月到1916年6月袁世凱當權期間，“全國報紙至少有71家被封，49家被傳訊，9家被反動軍警搗毀；新聞記者至少有24人被殺，60人被捕入獄。從1913年‘癸丑報災’，到1916年袁世凱為推行帝制而實行的對輿論的殘酷壓制，全國報紙總數始終維持在130～150家”。⑧ “新聞事業持續低潮的事實表明，袁世凱政府對報紙報人的摧殘和迫害，比封建王朝清朝還要嚴重。鑒于袁世凱政府箝制新聞事業的發展，各報都把主要精力集中在做好新聞報道上，因此在政論報刊遭到重創的同時，新聞報道工作有了較大的進步。這是袁世凱政府新聞立法對全國新聞事業的另一影響。
　　為北洋軍閥政府及蔣介石政權所直接繼受。為了緩和國內矛盾，穩固統治，在袁世凱病逝后繼任的北洋軍閥統治者，不得不宣布恢復《中華民國臨時約法》，恢復國會，廢止或者修改袁世凱政府頒布的《報紙條例》等一些法律法規，解除一些新聞禁令。由于晚清以來的半殖民地半封建社會的性質沒有改變，袁世凱政府及其繼任者的統治基礎沒有改變，因此袁世凱的繼任者在設法保留沿用《出版法》、《戒嚴法》、《治安警察條例》、《預戒條例》、《陸軍刑事條例》等法律法規的基礎上，還創制《報紙法》等法律法規，繼續完善和強化袁世凱政府時期初步建立的新聞法律制度。它們的經驗和教訓，直接為1927年成立的蔣介石政權提供了立法來源。
　　為共和國法制現代化建設提供了另類借鑒。正反兩方面的歷史經驗都可以提供借鑒。在起草我國1954年憲法伊始，毛澤東提請“抽暇閱看”的憲法就包括1913年天壇憲草、1923年曹錕憲法、1946年蔣介石憲法、1946年的法國憲法。⑨在總結1954年憲法經驗時，他進一步指出，1954年憲法草案不僅總結了中國共產黨領導革命和建設的經驗，而且“這個憲法也總結了從清朝末年以來關于憲法問題的經驗，從清末的‘十九信條’起，到民國元年的《中華民國臨時約法》，到北洋軍閥政府的幾個憲法和憲法草案，到蔣介石反動政府的《中華民國訓政時期約法》，一直到蔣介石的偽憲法。這里面有積極的，也有消極的。”⑩他的論述盡管是針對憲法，但對于新聞法制而言，具有同樣的指導作用。
　　袁世凱政府是當時中國合法的中央政府。盡管它標榜的是假共和、推行的是真帝制，其新聞立法為其專制統治服務，應該給予極大的批判。但不可否認的是，它的新聞立法繼受了晚清以來的新聞立法成果，使剛剛開啟的中國法制現代化進程得以延續。從這一角度來說，我們無可抹殺它的歷史價值。但從其實施效果來看，袁世凱政府的新聞立法使當時全國新聞事業處于白色恐怖之中，表明袁世凱只是在民主共和潮流下做出建設法律制度的樣子，其骨子中的專制思想依舊占據著他的全部大腦。這就啟示我們，中國法制現代化的實現關鍵是人的現代化，培養人們的法治信仰與立法一樣不可或缺。（本文為河南工業大學博士基金項目的成果，項目編號：2009BS005）
　　注 釋：
　　①該法第5條第四款。
　　②方漢奇主編：《中國新聞事業通史》（第1卷），中國人民大學出版社，1992年版。
　　③《申報》1913年3月28日。
　　④馬光仁著：《中國近代新聞法制史》，上海社會科學院出版社，2007年版。
　　⑤馬光仁主編：《上海新聞史》（1850～1949），復旦大學出版社，1996年版。
　　⑥《湖南公報》1913年11月10日。
　　⑦謝振民：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社，2000年版。
　　⑧方漢奇：《中國近代報刊史》，山西人民出版社，1981年版。
　　⑨毛澤東1954年1月15日給劉少奇及中共中央的電報。轉引自許崇德著：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003年版。
　　⑩毛澤東：《關于中華人民共和國憲法草案》，載《毛澤東選集》第5卷，人民出版社，1977年版。
　　（作者單位：河南工業大學法學院）
　　編校：張紅玲