繼受與轉型:民國初年的新聞法制

　　民國新聞法制肇始于南京臨時政府時期。辛亥革命的順利發展和南京臨時政府的成立，為資產階級革命派創建意在推進新聞事業發展的新聞法制提供了政治基礎。本文擬就民國初年南京臨時政府時期創建新聞法制及其效果問題作出探討，以便為共和國新聞法制改革提供啟示。
　　民主共和：民初新聞法制的建設背景
　　南京臨時政府所進行的新聞法制建設，是在民主共和觀念成為時代潮流的歷史大背景下進行的。同時，它的創建也受到資產階級革命派對新聞法制的認識和對政權掌握的制約。
　　第一，兩派論戰促進了民主共和成為時代的主流。晚清時期，資產階級革命派與改良派之間就中國前途問題展開論戰。雙方論戰的問題共三個：是推翻還是保留清政府；是民主共和還是實行君主專制；要不要改變封建土地所有制，實行平均地權。這是一場關系中國前途命運的政治大論戰，是推動資產階級民族民主革命蓬勃發展的思想解放運動。“經過這場大論戰，革命派與改良派在政治上、思想上徹底劃清了界限。從此，君主立憲主義的市場大為縮小，民主共和的觀念深入人心。”①此后，在晚清政府頒布意圖限制言論出版自由的新聞律令時，《中國日報》、《神州日報》、《國民公報》等報紙均公開抗議對言論的限禁；在晚清政府查禁有關報紙時，《時報》、《復報》等報紙都發表社論以示抗議。新聞界反對晚清政府鉗制言論的斗爭，從一個側面反映了民主共和已經成為時代的主流。
　　第二，言論民主成為資產階級革命派的共識。言論民主是隨著新聞事業的發展而逐步被國人認識到的。鴉片戰爭發生后，魏源在其《海國圖志》中稱贊英國報紙可以議論國政，從而首先將言論民主的思想引入中國。太平天國運動期間，干王洪仁玕進一步將言論民主的理念與中國現實結合起來，其在《資政新篇》中明確提出創建中國近代報業的主張。洋務運動期間，王韜、鄭觀應、陳熾等開始系統地介紹闡述言論民主的理念，主張引進西方新聞法制，要求清政府開放“言禁”和“報禁”，給民眾以言論出版自由。戊戌變法及其之后的清末新政時期，言論民主在中國的實踐成為現實。盡管它還存在諸多的歷史局限，但它卻為民族資產階級中最有階級覺悟、最富斗爭精神的資產階級革命派提供了實踐基礎，使他們有可能在新聞法制的建設中更加重視汲取西方新聞理論中反封建的民主內涵，逐步認識到言論民主是新聞民主的最集中體現。
　　第三，南京臨時政府是主張民主共和的政權。從政權人員組成來看，南京臨時政府雖然由革命派、立憲派、舊官僚三種勢力聯合組成，但革命派除臨時大總統孫中山總掌全部軍政大權、黃興掌陸軍總長兼參謀長職權、王寵惠掌外交總長職權、蔡元培掌教育總長職權之外，其他六個部因“部長取名、次長取實”的體制而由擔任次長的革命派所主持，43個參議員席位中同盟會會員占據33席，革命派在南京臨時政府中占據主導地位。從政治體制來看，南京臨時政府是按三權分立的原則確立的，參議院行使立法權，臨時大總統總攬政務，國務總理及各總長輔佐臨時大總統，法院負責民刑訴訟，并且該政治體制由具有憲法性質的《臨時約法》進行了確認。因此，由資產階級革命派掌握的南京臨時政府是主張民主共和的政權，他們出臺的包括新聞法制在內的多項措施正好說明了這一點。毛澤東也因此評價道：南京臨時政府的成立，是孫中山“在辛亥革命時期，領導人民推翻帝制、建立共和國的豐功偉績”的最主要標志。②
　　立法主導：民初新聞法制的繼受過程
　　武昌起義以后，資產階級革命派大力倡導和推行言論自由，通過立法手段廢止、制定和推行了一系列新聞政策和革新法令。
　　首先，獨立各省的綱領性法令明文規定言論出版自由。辛亥革命時期第一個具有根本法性質的地區性文件《鄂州臨時約法》明確規定人民有言論、著作、刊行、集會、結社自由。繼湖北之后獨立的省份，也頒布了類似的法規，如《廣西臨時約法》、《浙江軍政府臨時約法》、《江西臨時約法》等都載有保障言論出版自由的條款。這些法令保障了當地新聞事業的發展，同時也為《中華民國臨時約法》的制定提供了實踐基礎。
　　其次，國家根本大法明文規定人民享有言論出版自由的權利。1912年3月11日頒行的具有憲法性質的《中華民國臨時約法》第六條第四款規定：“人民有言論、著作、刊行及集會、結社之自由。”人民享有的該項權利，只有在“有認為增進公益，維持治安，或非常緊急必要時，得以法律限制之”。這樣，以根本法的形式將新聞自由的原則確定了下來，為民眾維護言論出版自由的斗爭提供了憲法依據。
　　再次，南京臨時政府有條件地沿用前清新聞法制。《民國暫行報律》事件③的妥善解決，撤銷了南京臨時政府內務部廢止前清新聞法制的決定，但如何處理前清新聞法制是南京臨時政府面臨的重要問題。1912年3月11日，臨時大總統孫中山下令宣告有條件地暫行援用前清包括新聞法制在內的法律：“現在民國法律未經議定頒布，所有從前施行之法律及新刑律，除與民國國體抵觸各條，應失效力外，余均暫行援用，以資遵守。”④前清新聞法制因與國體不相抵觸而被有條件地暫行援用。
　　最后，頒布推進新聞事業發展的新法律法令。南京臨時政府在其繼續沿用前清新聞法制的同時，還頒布了一些有利于新聞事業發展的法律法令。其中特別值得一提的是有關核減新聞郵電費的法令。為發展新聞事業，1912年3月17日，孫中山在《大總統批上海日報公會請減輕郵電費呈》中指出：報紙代表輿論，監督社會，厥功甚巨。此次民國開創，南北統一，尤賴報界同心協力竭誠贊助。在報界因經濟困難難以為繼的情況下，決定減輕其郵電費，“將原呈發交通部核辦”。交通部在其《復大總統核減報界郵電費辦法呈》中提出“報界之電費，照現時通行價目減輕四分之一，郵電費減輕二分之一”。該辦法促進了新聞業的發展和繁榮。
　　批判揚棄：民初新聞法制的轉型特點
　　南京臨時政府在前清新聞法制的基礎上，創建了資產階級性質的新聞法制。在中國法制現代化進程中，民初新聞法制轉型表現出與前清時期不同的特點。
　　首先，民初新聞法制的轉型基礎是民主、自由、平等。民初新聞法制的創建是在民主共和觀念逐漸成為歷史主流的情況下進行的。這種觀念是以孫中山為首的資產階級革命派能夠推翻封建帝制的最重要原因。因此，民國時期包括新聞在內的法制建設必須建立在民主、自由、平等的基礎之上，而不能像前清一樣，將政權統治的合法性建立在“祖宗”的權威之上。這種狀況正如法學家楊幼炯和楊鴻烈評論說：“民國初期之法典編纂事業，多一仍清代之舊”，⑤“民國時代編纂法典不過完成清代未竟之業而已”。⑥所不同的是，民初新聞法制的轉型基礎是建立在民主、自由、平等之上，而前清新聞法制的創建是建立在封建文化專制基礎上的。
　　其次，民初新聞法制的轉型動力是自覺的主導。中國法制現代化進程是來自中國內部存在的并處于變化狀態中的經濟的、政治的、文化的及其他社會條件與西方沖擊相互交織而成的極其復雜的過程，是這一系列綜合因素相互作用的結果。在這些綜合因素中，非經濟因素之間相互作用并對經濟因素發生作用，“經濟關系不管受到其他關系——政治的和意識形態的——多大影響，歸根到底還是具有決定意義的，它構成一條貫穿始終的、唯一有助于理解的紅線”。⑦在晚清，西方的沖擊無疑是開啟法制現代化的重要因素，特別是他們利用清政府迫切收回領事裁判權的心理，提出改良法律制度作為其放棄領事裁判權的前提，更是晚清政府拉開法制現代化序幕的直接誘因。在民國初年，資產階級在掌握了國家政權以后，力圖將自己的意志通過法律制度化，使其成為全社會成員共同遵守的行為準則，從而把自然性的社會關系上升為法律上的社會關系。因此，民國初年包括新聞法制在內的法律的立、改、廢活動都是自覺主導的結果，而晚清時期包括新聞法制在內的法律創制活動則多少帶有被動的成分。
　　
　　再次，民初新聞法制的轉型方式是自下而上的。武昌起義以后至南京臨時政府成立之前，湖北軍政府曾一度代行中央政府職權，頒布了一些新聞法律法令。浙江、江西、廣西等其他各省軍政府也制定頒布了新聞法律法令。這些地方性的新聞法律法令，盡管其立法指導思想是三民主義及創建民國的《革命方略》，但由于缺乏統一領導，其新聞立法內容并不統一。南京臨時政府成立后，革命有了統一的領導，這些地方性新聞法律法令對南京臨時政府產生了直接影響，提供了重要參考價值，“其積極內容為后者所吸取，其中某些消極內容為后者所擯棄”。⑧民初先地方再中央的自下而上創建新聞法制的方式是由辛亥革命的特點所決定的。這種創建方式不同于前清創建新聞法制。清末修律時期，晚清政府依然在全國范圍具有主導地位，所推行的法制創建方式當然是自上而下地進行。
　　短暫繁榮：民初新聞法制的創建效果
　　武昌起義以后，隨著南京臨時政府新聞法制的貫徹執行，中國新聞事業在民國初年得到了迅速發展。主要表現在如下幾點：
　　第一，報刊數量大大增加。戈公振在《中國報學史》中這樣描述辛亥革命后報刊的發展狀況：“武昌起義，全國景從，報紙鼓吹之功，不可沒也。‘人民有言論著作刊行之自由’既載諸臨時約法中；一時報紙，風起云涌，蔚為大觀。”⑨據統計，1912年當年，全國報紙由100多家增至500多家，總銷量達4200萬份，創歷史最高記錄。其中，北京報紙發展勢頭最猛，從2月12日清帝退位到10月22日，短短的八個月內在內務部注冊的北京報紙就有89家，總數超過百家，約占全國報紙總數的五分之一。⑩這些報紙大部分是以刊載時事性政治材料為主的日刊報紙，其他都是文藝性、學術性、商業性和婦女報刊。民國初年出現的新聞事業的短暫繁榮，有人稱之為“報界之黃金時代”。
　　第二，通訊社大量涌現。通訊社是搜集和供應新聞稿件、圖片和資料并將其提供給其他新聞媒體的專業新聞組織。它的建立，從某種意義上說，反映出社會對新聞信息需求的增長，同時也反映出社會對新聞信息的重視程度。武昌起義前夕，中國人自辦的通訊社主要有三家：1904年創辦的中興通訊社、1908年創辦的遠東通訊社、1911年創辦的展民通訊社。民國成立后，由新聞法制的創建引發的辦報熱潮，促進了通訊社事業的發展。1912年，中國報界在上海召開了一次特別大會，提倡創辦通訊社是當時最重要的提案之一。該提案稱：“報館記事，貴乎詳、確、捷。今日吾國訪員程度之卑劣，無可為譯。報館以探訪之實付諸數輩，往往一事發生，報館反為訪員所利用，顛倒是非，無所不知。試問各報新聞，能否適合乎詳、確、捷三字？吾恐同業諸君，亦不自以為滿意，而虛耗訪薪，彌其余事。同人等以為俱進會者，全國公共團體，急宜乘此時機，附設一通信機關，互相通信。”在民國成立初的兩年時間里，全國出現了公民通訊社、民國第一通訊社、上海通訊社、湖北通訊社、湖南通訊社、北京通訊社等多家地方性的通訊社。通訊社的成批出現，是民國初期新聞事業得到蓬勃發展的又一表現。
　　第三，從業人員地位大為提高。民國初年的報刊均以“輿論之母”、“輿論代表”、“四萬萬民眾共有之言論機關”自居。他們大都贊成共和、擁護民主，主張在民主制度下，“報館與國務院、總統府平等對待，其性質與參議員均同為監督公仆之機關”，“共和國之最高勢力在輿論”，新聞記者是“不冠之皇帝，不開庭之最高法官”。他們不但可以在報上批評政府官員，甚至可以點名罵總統。與前清相比，民國初期報館和報人的社會地位大大提高。
　　南京臨時政府創建的以言論民主為核心的新聞法制，對于宣傳資產階級民主觀念，促進民初新聞事業的發展，具有重要的進步意義。它是資產階級試圖用自由新聞體制取代長達兩千多年封建文化專制體制的實踐，反映了資產階級試圖建立民主自由制度的愿望，但由于資產階級的兩面性，它的實踐隨著資產階級的妥協而最終讓位于軍閥專制統治下的新聞法制。（本文為河南工業大學博士基金項目成果，項目編號：2009BS005）
　　注 釋：
　　①③⑩方漢奇主編：《中國新聞事業通史》第1卷，中國人民大學出版社，1992年版，第831頁，第1011～1013頁，第1014～1015頁，第1015頁。
　　②《毛澤東選集》（第5卷），人民出版社，1977年版，第311頁。
　　④謝振民編著：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社，2000年版，第54頁。
　　⑤楊幼炯：《中國立法史》，中國文化事業股份有限公司（臺灣），1950年初版，第101頁。
　　⑥楊鴻烈：《中國法律發達史》，上海書店，1990年版，第1032頁。
　　⑦《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年版，第732頁。
　　⑧邱遠猷、張希波：《中華民國開國法制史：辛亥革命法律制度研究》，首都師范大學出版社，1997年版，第3頁。
　　⑨戈公振：《中國報學史》，三聯書店，1955年版，第178頁，第97頁。
　　白潤生編著：《中國新聞通史綱要》，中央民族大學出版社，2004年版，第97頁。
　　（作者單位：河南工業大學法學院）
　　編校：趙 亮