北洋政府的新聞立法活動(1916~1928)

　　摘要：1916年至1928年北洋政府統治期間，中國的新聞法制繼續沿著袁世凱政府的立法軌道曲折發展。北洋政府的新聞立法活動共分兩個方面：一是廢止或修改沿用袁世凱政府時期的法律法規；二是適時創制新的法律法規。北洋政府的新聞立法推動了為封建軍閥統治服務的新聞法律體系的完成，客觀上促進了各種思想文化的發展，對繼其后統治中國的南京國民政府產生了重要影響。
　　關鍵詞：北洋政府 新聞立法 法治
　　
　　袁世凱病逝后，中國自1916年6月起進入了軍閥交替執政的時期。至1928年張學良東北易幟，袁世凱的繼承者皖系、直系、奉系相繼在北京主政，在繼受袁世凱政府時期新聞法制的基礎上，創制新的新聞法律法規，繼續加強對新聞事業的控制。本文擬對此期間的新聞立法活動作出梳理并對其社會影響作出評價，僅供商榷。
　　
　　廢止《報紙條例》等法律法規
　　
　　懾于國內民主共和的潮流，新聞界呼吁新聞自由的強烈聲勢，剛剛繼任大總統職務的黎元洪為了穩固統治，在袁世凱去世當月就宣布廢止“袁記約法”，廢止袁世凱政府時期的一些新聞法律法令，解除新聞禁令，恢復《中華民國臨時約法》，恢復民眾享有的言論、著作、刊行及集會、結社的權利，重新強調只有在“有認為增進公益，維持治安，或非常緊急必要時，得以法律限制之”①。
　　在袁世凱政府出臺的所有新聞法制當中，民憤最為強烈的是《報紙條例》。該條例是袁世凱政府于1914年4月制定的適用于報業的專門法令。它從政治和經濟兩個方面來扼殺新聞事業。在政治上，它規定不得登載的內容有：淆亂政體者；妨害治安者；敗壞風俗者；外交、軍事之秘密及其他政務，經該管官署禁止登載者；預審未經公判之案件及訴訟之禁止旁聽者；國會及其他官署會議，按照法令禁止旁聽者；煽動、曲庇、贊賞、救護犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；攻訐他人陰私損害其名譽者。②并且該條例還規定，在外國發行的報紙，如果登載前三項的限制內容，不得在國內發賣或散布。違反者要處以很重的處罰，該條例第22條、23條、24條分情況規定了處罰措施。而《陸軍部解釋“報紙條例”第十條第四款軍事秘密之范圍》、《報紙侮辱公署依刑律處斷電》等補充規定的出臺，進一步加強了袁世凱政府任意解釋報紙條例的內容。在經濟上，該條例規定報紙在發行前應根據日刊、不定期刊、周刊、旬刊、月刊、年刊等不同刊期分別繳納數額不等的保押費。如果在京師及其他都會商埠地方發行的報紙，需要加倍繳納保押費。袁世凱政府根據其《報紙條例》，任意查封報社，禁止報紙發行，以致逮捕編輯、記者，判處徒刑，扼殺了剛剛蓬勃發展的全國新聞事業。因此，深諳時事的袁世凱繼任者為安撫新聞界和廣大民眾，在其繼任之初必然考慮到《報紙條例》的存廢。
　　1916年6月17日，黎元洪政府命令各省取消報紙保證金。時隔4日，又通飭全國停止函件檢查。次月16日，黎元洪以大總統的名義廢止《報紙條例》(由國務總理、內務總長聯署)，稱《報紙條例》應即廢止。為標榜新聞自由，黎元洪政府還恢復了國務院新聞記者招待處，宣布“凡中外文電有關國計者許錄登”③。與此同時，北洋政府還解除了對多家報紙的禁令，允許它們復辦和發行。
　　
　　沿用《出版法》等法律法規
　　
　　在宣布廢止民憤較大的《報紙條例》的同時，黎元洪政府宣布繼續沿用袁世凱政府時期的《出版法》。該《出版法》不僅沿襲了《大清報律》的基本內容，是《報紙條例》內容的擴展，而且對新聞自由的限制更加苛刻。因此，自《出版法》出臺以后，就一直遭到新聞界的強烈反對。它不僅是袁世凱政府迫害進步報刊報人的法律依據，而且也成為帝國主義摧殘中國人民言論出版自由的工具。北洋政府對《出版法》的沿用，使其繼續成為當局瘋狂鎮壓進步輿論的法律依據。“綜計1916年底到1919年五四運動前的兩年半時間里，全國至少有29家報紙被封，17個報人遭到監禁和槍決等處分。在北、南軍閥的限禁和迫害下，1918年底，全國報紙總數由1916年底的289種，降為221種，減少了23％。”④第一次國共合作實現以后，新聞界廢止《出版法》的運動進入新的階段。在強大的社會輿論下，1926年1月，馮玉祥所控制的北京政府召開國務會議，通過了廢止《出版法》的決議。
　　與此同時，北洋政府還繼續沿用袁世凱政府時期含有管理新聞事業條款的法律《戒嚴法》、《治安警察條例》、《預戒條例》、《著作權法》等。它們同樣遭到新聞界的反對。比如，針對《戒嚴法》廣為各地軍閥濫加援引的現象，1919年5月，眾議員王文璞就曾這樣質問：“日來報載北京《益世報》、《五七雜志》、《救國周刊》均被封禁。并閱警廳布告，準京畿警備總司令部函，以《益世報》登載魯軍人通電一則，認為妨害時機，依律應行封禁。謹按《臨時約法》，大總統得依法律宣告戒嚴。現在大總統并無宣告戒嚴明令，何以施行戒嚴法?又立憲國通例，即已宣告戒嚴，若國會認為無戒嚴之必要，必須為解嚴之宣告。是其慎重宣告戒嚴，即所以慎重人閔之自由也。今該司令竟于未曾宣告戒嚴之時，而濫用戒嚴法，謂非破壞約法侵害人民自由，誰其信之!”⑤1922年10月，北京70多個團體公推代表向北洋政府請愿，要求廢除《治安警察條例》。
　　此外，北洋政府還結合時局需要，對袁世凱政府時期的有關法律法規進行修正后繼續沿用。如1915年3月頒布的《陸軍刑事條例》就曾于1918年4月、1921年8月兩次修正。其中有關新聞自由的內容規定有：“意圖使軍隊暴動而煽惑之者”，“控報軍情或偽造關于軍事上之命令者”處死刑；預備或陰謀犯前述罪行者，“處以三等至五等有期徒刑”。⑥
　　為加強對新聞出版事業的管理，1917年5月26日，北京京師警察廳宣布實行郵電檢查，重點是對新聞電訊的檢查。次年8月，北洋政府設立“新聞檢查局”。1919年5月，北京京師警察廳宣布自即日起，每天派員到國民公報館和晨報館檢查新聞稿件，未經檢查，一律不準登載。1920年2月，北洋政府通令全國實行郵電檢查。各地在執行北洋政府的郵電檢查命令外，還以加強法制為名制定了有關郵電檢查法規，如《廣東省檢查郵政暫行條例》、《廣東省檢查電報暫行條例》等。
　　
　　創制新的新聞法律法規
　　
　　袁世凱的繼承者與袁世凱政府并未有本質上的區別。他們廢止袁世凱政府時期的《報紙條例》等法律法規，僅是權宜之計，是在政治斗爭處于劣勢情況下的無奈之舉，他們伺機而動。據1916年7月22日《申報》記載，在討論廢止《報紙條例》時，有人擔心放開報禁會亂套，反對放開言論自由，提出以《大清報律》取代《報紙條例》的建議。國務院總理段祺瑞這樣回應：“《報律》系定自前清，尤不宜共和國體，應暫持放任，俟將來看情形再想辦法。”他們期待的“情形”很快到來。
　　1916年9月，內務部警政司制定了《檢閱報紙現行辦法》，規定政府有關部門每天必須購買各種報紙檢閱，如發現有不實之處則要求該報更正。1918年10月，北洋政府召開內閣會議，通過了法制局草擬的《報紙條例》。該條例共33條，大量保留了《大清報律》、袁世凱政府時期《報紙條例》的內容，有些方面甚至更為殘酷。由于新聞界及社會輿論的強烈反對，要求“將此案咨回政府，不予通過”⑦，眾議院只得將其退回法制局了事。“五四運動”爆發后，北洋政府發布了旨在防范共產主義在中國傳播的《查禁俄過激派印刷物函》。1919年10月，北洋政府頒布了《管理印刷營業規則》。1925年4月，北洋政府京師警察廳發布了《管理新聞事業條例》，使報刊受到新的限制。因遭到新聞界的反對，1926年2月，北洋政府京師警察廳對《管理新聞事業條例》進行了修改。在北洋政府創制新聞法律法規的同時，各自為政的地方軍閥不僅紛紛出臺《廣東暫行報紙條例》、《上海取締印刷所辦法》等管理新聞事業的地方性法規，而且還在各地出臺的戒嚴令中都涉及了新聞事業。
　　
　　北洋政府不但根據既有的大眾傳媒創制新聞法律法規，而且還結合新聞事業的發展創設新的法律法規。創制有關無線電廣播事業的法律法規就是其中的典型內容。上世紀20年代，在世界傳媒發達國家出現無線電廣播事業的時候，我國上海等地也相繼出現了無線電廣播電臺。起初，北洋政府對這種現代科技幾乎一無所知，甚至把廣播電臺與用于通信聯絡的無線電臺等同看待，因此援引《電信條例》實施管理，取締了美英等國外商開設的廣播電臺。隨著對廣播電臺認識的加深，北洋政府開始改變態度，討論有關無線電廣播的管理規則，醞釀制定有關法律法規問題。據有關資料顯示，當時在制定有關無線電廣播的法令討論中，主要集中在廣播電臺是官辦還是商辦、收音機是自由出售還是委托專賣、是征收廣播費還是征收各種執照費等幾個問題上。1924年8月，北洋政府交通部頒布了中國歷史上第一個關于無線電廣播事業的法規《裝用廣播無線電接收機暫行規則》。該規則共23條，內容涉及申請領取執照、裝置地點、收聽內容、收費問題、違反規定的處罰方法等。奉系軍閥入關以后，大力發展用于軍事通信的無線電事業，并頒發了《無線電廣播條例》、《裝設廣播無線電收聽器規則》、《運銷廣播無線電收聽器規則》等規定。可以說，北洋政府的有關無線電廣播事業的法律法規，對于促進我國早期廣播事業的發展起到了一定的積極作用。
　　為了給新聞立法提供憲法依據，北洋政府還進行了立憲活動，在憲法中lVHVcACYlX+UvvcH8sPzfA==規定了新聞自由的基本內容。1923年10月，直系軍閥曹錕公布實行了中國歷史上第一部憲法《中華民國憲法》。該憲法第11條規定：“中華民國人民有言論、著作及刊行之自由，非依法律，不受限制。”與袁世凱政府的《中華民國約法》相比，二者如出一轍，只要北洋政府需要，民眾的言論出版自由權利在任何情況下均可隨時予以法律限制。
　　
　　北洋政府新聞立法的影響
　　
　　歷史表明，北洋政府新聞立法一方面加強了對全國新聞事業的統治，彰顯了各派軍閥的專制與獨裁；另一方面也營造了較為寬松的表象環境，客觀上促進了各種思想文化的發展，創造了專制獨裁統治下新聞蓬勃發展的矛盾局面，為其后統治中國的南京國民政府提供了重要借鑒。
　　第一，北洋政府的新聞立法完成了為封建軍閥統治服務的新聞法律體系。袁世凱過世后，相繼主政的皖系、直系、奉系軍閥都承繼了袁世凱政府新聞立法的出發點，即運用新聞法制鉗制新聞事業，鎮壓進步的新聞宣傳活動。他們大量繼受袁世凱政府時期的新聞法制，高舉“中華民國”的旗幟，運用共和政體的形式，行使封建軍閥獨裁專制統治之實，繼續完善袁世凱政府確立的為封建軍閥統治服務的新聞法律體系。通過黎元洪、馮國璋、段祺瑞、曹錕、張作霖等繼任者的相繼努力，充分運用國家政權的力量，通過法律手段大肆限制民眾的新聞自由，逐步建立了為封建軍閥統治服務的新聞法律體系。
　　第二，北洋政府的新聞立法客觀上促進了各種思想文化的發展。繼袁世凱政府之后，統治中國的歷屆北洋政府都標榜民主與自由，使民眾在形式上有了新聞自由的法律保障，營造了表面寬松的新聞環境，客觀上促進了各類思想文化的發展。除各派軍閥出版各類報刊宣揚尊孔復古之外，在有條件寬松的新聞環境下，袁世凱政府末期興起的新文化運動得到了蓬勃發展，為馬克思主義在中國的傳播提供了交流平臺。而當時被北洋政府視為心腹大患的國民黨也可以在政治中心北京出版《國民新報》等刊物，宣傳三民主義。
　　第三，北洋政府的新聞立法對南京國民政府產生了重要影響。繼北洋政府統治中國的南京國民政府，是新舊軍閥更替的結果。它的統治基礎依然是大地主大資產階級，中國半殖民地半封建的社會性質并未發生變化。政治基礎的一致性，為南京國民政府繼受北洋政府新聞法制提供了先決條件。盡管南京國民政府廢除了北洋政府統治時期諸多的新聞法制，但其隨后出臺的眾多新聞法制，如《宣傳品審查條例》、《查禁反動刊物令》、《出版法》、《檢查電報辦法》、《重要都市新聞檢查辦法》、《圖書雜志審查辦法》、《危害民國緊急治罪法》、《新聞記者法》等，都與北洋政府的統治有著諸多的相似性，迫害報人和查禁報刊的方法也與北洋政府的方法如出一轍，只是專制性和獨裁性更加突出。（本文為河南省政府決策研究課題成果）
　　
　　注 釋：
　　①《中華民國臨時約法》，第15條。
　　②《報紙條例》(民國三年四月二日教令第四十三號)，第10條。
　　③?譿?訛《申報》，1916年7月18日，1918年11月15日。
　　④方漢奇主編：《中國新聞事業通史》(第l卷)，中國人民大學出版社，1992年版，第106l～1062頁。
　　⑤戈公振：《中國報學史》，三聯書店，1955年版，第320頁。
　　⑥《中國近代法制史資料選輯》第二輯，西北政治學院法制史教研室，1985年，第253頁。轉引自馬光仁著：《中國近代新聞法制史》，上海社會科學院出版社，2007年版，第121頁。
　　
　　參考文獻：
　　1.黃瑚：《中國近代新聞法制史論》，復旦大學出版社，1999年版。
　　2.謝振民編著：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社，2000年版。
　　(作者單位：河南工業大學法學院)
　　編校：趙 亮