河北省土地征收中 存在的問題及對策分析

　　隨著城市化進程的加快，土地征收速度超過了城鎮對被征地農民的吸納速度，這就必然產生被征地農民的安置問題。為了調查河北省征地中存在的問題，課題組以深度訪談法和問卷調查法對被征地農民及各地市相關政府機構進行了調查，共發放問卷200份，回收176份，其中有效問卷89份。基本可以反映出河北省征地過程中存在的問題。
　　
　　一、征地中存在的問題
　　
　　(一)征地用途遠遠超出了“公共利益”的范疇
　　被調查的89戶被征地農戶中，共有人口454人，平均每戶家庭5.1人，目前共擁有耕地603畝，平均每戶6.77畝。2000年至今，89戶被征地農民平均每戶被征地3.9畝。從征地用途上看，16戶被征土地用于“村統一規劃、集體開發”，39戶用于“高速公路建設征地”，15戶用于“企業建廠”，12戶用于“開發區建設”，7戶用于“南水北調用地”，14戶用于“房地產開發用地”。在調查樣點中，為公共利益被征地的農戶只占7.9%，即使加上模棱兩可的“開發區建設”用地，其比重也不過21.4%，即有78.6%的被征地農戶是由于“非公共利益”的需要，這與憲法規定的出于公共利益需要可以征收或征用土地的規定完全相悖。
　　(二)被征地農戶生計缺乏保障
　　在被調查的89戶農戶中，大部分家庭的年收入（包括在外打工者匯回部分）集中在2500-10000元之間。具體而言，家庭年收入在1000-2500元之間的3戶，2500-5000元之間的17戶，5000-7500元之間的14戶，7500-10000元之間的17戶，10000-12500元之間的11戶，12500-15000元之間的5戶，15000元以上的22戶。可見，被征地農民收入上差距很大，但總體水平不高。
　　從收入來源上看，家庭年收入15000元以上的22戶被征地農戶其收入主要來源于個體經營，而收入較低的家庭其收入主要來源于外出務工。調研發現，城鎮周邊地區以及沿國道、省道等交通便利地區經濟相對發達，城鎮化步伐也較快，對農民有一定的吸納能力，因而這一區域的失地農民收入水平較高。但在遠離城市、交通不便的地區，土地依然是農民主要的、穩定的生活保障，一旦土地被征，農民很難找到合適的工作崗位，其收入水平很低。
　　(三)征地的政策法規不健全
　　首先，法定補償標準不合理。《土地管理法》規定的補償標準偏低，使農民權益受到侵害，是征地問題產生的主要原因。產生這一問題的根本原因在于補償安置費用都是按照農業用途確定的，農民不能參與土地因“農轉非”而增值部分的分配。在這種情況下，依法確定的征地補償最多僅能滿足農戶4.5年的生活消費需要。
　　其次，“公共利益”界定不清，征地范圍過寬。《中華人民共和國憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但未對公共利益作出明確的界定，也沒有界定哪些用地不是為“公共利益需要”，實踐中各職能部門對“公共利益”作出了各種隨意性的理解，征地范圍遠遠超出了“公共利益”用地這個范圍。
　　(四)政策法規不能得到嚴格執行
　　首先，地方政府或基層政府征地行為不規范。在關于“土地被征收前你是否得到通知”的問題中，有55.1%的被征地農戶回答“知道”，有6.7%的農戶回答“不知道”，有38.2%的農戶回答“沒接到正式通知”。可見，地方政府的征地行為不透明、不公開，沒有廣泛征集群眾意見。由于不公開，導致土地補償金的分配關系混亂，嚴重侵害了被征地農民的利益，造成了負面的社會影響。
　　其次，基層政府非法截留征地補償款。我國農村土地為集體所有，但集體產權邊界模糊不清，這為各種不規范行為提供“鉆空子”的機會。某些權力機構與民爭利，賺取“低價征高價賣”的巨額差價，購買豪華住宅和高檔轎車，直接導致失地農民合法權益受到侵害。
　　再次，拖欠補償款。在回收的89份有效調查問卷中，在回答“是否及時地得到了補償款”時，46戶被調查者選擇“是”，占樣本總數51.2%，20戶選擇“等了好久才獲得”，占22.5%，23戶選擇“只獲得了一部分”，占25.8%。可見，拖欠補償款現象仍然存在。補償款的拖欠使原來“靠地吃飯”的農民喪失了主要的生活來源，農民對此意見很大。
　　
　　二、解決征地問題的對策
　　
　　(一)征地范圍明晰化
　　第一，用列舉法明示哪些項目的建設可以采用征地手段。雖然列舉公益性項目十分困難，但中國國情決定必須這么做。因為一旦運用模糊的語言來表述公益性用地項目，政府就有了很大的解釋權，政府作為具有自身利益的組織就會將一些非公益性用地解釋成公益性用地，從而使只有公益性項目用地才能采用征收手段的規定名存實亡。第二，建立多方參與的爭議協調機制。一旦某項目性質的認定引發爭議，則應當由法院來進行裁決。在法院進行裁決時，由于案件的特殊性，完全依靠成文的法規條文難以得出令人信服的結論，因為任何一部法律都是不完全的合約，即其不可能規定得完完全全、詳詳細細、明明白白。所以，需要建立陪審團制度，讓社會各界廣泛參與案件的審理中，讓民眾擁有對爭議項目性質認定的發言權。這樣既可以避免強行征地引發過多的社會沖突，也可以保障公益性比較模糊但又是公眾必須的項目建設。第三，列示明顯屬于商業性用地的項目，以法規的形式明確規定其不得通過征地手段解決用地來源問題。
　　(二)補償標準合理化
　　補償標準主要有完全補償（或充分補償）、合理補償（或正當補償、公平補償）、相當補償（或叫適當補償）3種。目前中國規定的補償范圍有：土地費用（土地價款）、青苗補償費、地上附著物補償費（機井、樹木、溝渠、小房）、被征地農民安置費。從這一規定來看，我國征地補償屬于適當補償，達不到合理補償的標準。征地給農民造成的損失是多方面的，比如殘余地損失、生態環境破壞損失、交通方便度損失、由于土地減少導致勞動力過剩以及設備利用率降低的損失，等等，這些項目都需要計算并給予補償。
　　具體來講在確定征地補償標準時應當采取以下措施：首先應開展大量調研，在科學計算和論證的基礎上確定補償標準，確保達到法律規定的“使需要安置的農民保持原有的生活水平”的需要；補償標準的確定不能僅僅參考土地的歷史產出，而是要將土地交易價格納入補償標準的確定因素，使農民能夠通過征地分享經濟社會發展的成果；補償標準的確定還應考慮農民進城后新的消費水平，使得“土地城市化”和“人口城市化”能夠同步推進。
　　(三)政府行為規范化
　　一是要完善征地程序、嚴格規范基層權利部門的行為。征地行為的各環節都應充分尊重農民的知情權，做到公正公開；加大監督和懲罰力度，對于非法截留征地補償款的行為要嚴肅處理，對于囤積土地的行為要追究法律責任。二是要加強土地管理，嚴格控制政府的征地權，明確“土地征收”的界限；對于濫用征地權侵害農民利益的相關職能人員堅決查辦，把征地過程納入規范化、法制化的軌道。
　　(四)補償安置方式多樣化
　　積極學習外省市乃至國外的先進經驗，創新補償方式。在創新補償方式的過程中要積極聽取被征地農民的意愿，建立征地補償安置的協商機制；補償安置方式的確定要兼顧被征地農民的“眼前利益”與“長遠利益”，使征地補償安置機制能夠代替土地發揮 “生存保障”的功能。
　　（作者單位：河北農業大學商學院）