美國創新戰略的三個階段及對我國的啟示

文/張換兆 林嫻嵐

美國創新戰略的三個階段及對我國的啟示

文/張換兆 林嫻嵐

美國仍然是全球綜合科技實力最強的國家。美國保持科技競爭力領先地位的核心在于將創新作為贏得未來的關鍵，并充分認識到創新能力直接決定美國未來經濟發展與國際競爭力。從20世紀80年代至今，美國創新戰略的變化可以初步劃分為三個階段，每個階段有不同的戰略重心。

產業技術創新戰略造就美國“新經濟”繁榮

20世紀80年代末到90年代初，隨著日本和歐洲經濟的恢復和崛起，美國經濟實力相對下降。

為應對美國面臨的國內外挑戰，美國提出以產業技術為美國創新戰略的核心，加大投資力度并引導固定資本投資，對研究與開發投資實行傾斜政策，并實施有針對性的行動計劃。1991年，美國提出《國家關鍵技術》報告，1992年推出“信息高速公路計劃”，1993年成立國家科學技術委員會，1994年發布《科學與國家利益》，1996年發布《技術與國家利益》，1997年發布《塑造21世紀的科學和技術》等。在這些報告中，美國強調創造新的知識和培養人才是掌握未來的關鍵，技術是經濟增長的引擎，而科學是這個引擎的燃料。據美國國家科學會的資料顯示，1994年至2000年，美國公司、政府、學校和非營利性機構用于研發的費用增長了56%至2 640億美元，占美國GDP的2.5%，相當于其他幾個大國R＆D投入的總和。

這一階段的美國創新戰略實現了美國經濟10年的高速增長，生產率在1996年至2000年間，以每年2.5%的速度遞增。20世紀90年代末期的5年間，美國經濟年增長4.1%。美國GDP占世界GDP的比重從1990年的24.2%上升到2001年的31.8%。其中信息業對美國實際經濟增長的貢獻率已達35%，成為美國經濟的第一推動力。在其他發達國家失業率上升或者居高不下的形勢下，美國的失業率已經降至4%以下，基本達到充分就業的目標。美國財政收入連年實現巨額盈余，2000年度聯邦政府財政盈余達到創紀錄的2 300億美元，這在西方大國中是獨一無二的。2000年，美國重新恢復并保持國際競爭力第一，而日本降到第十七位。

保守科技創新戰略導致美國經濟持續走弱

美國政府保守科技創新策略和偏向國防的科研投入政策在一定程度上阻礙了產業科技創新。

從2000年三季度開始，美國經濟開始進入衰退。而這次衰退起源于信息產業投資過熱，造成美國股市大規模膨脹?！?·11”事件更是將美國經濟衰退從信息產業及其相關行業向航空、保險、金融、旅游和餐飲等美國傳統優勢經濟領域蔓延，不僅加劇了美國經濟的周期性矛盾，而且打擊了美國社會信心，改變了推動美國經濟增長的條件和環境。美國開始思考如何促進美國經濟重新開始。2001年，邁克爾·波特（Michael E.Poter）與黛博拉·奧普斯托（Debra van Opstal）發表的《2001年美國競爭力：優勢、脆弱性和長期重點》報告認為，許多國家對科學與工程領域的關注度在上升而美國則在下降。同年，美國蘭德公司（RAND）發布《新的增長基礎：美國創新體系的今天和明天》報告，指出美國公共部門和私營部門創新體系的優勢與弱點，并為保持美國創新體系未來持續健康發展提出了政策建議。

為應對新一輪的經濟衰退，美國實施一系列措施促進經濟復蘇，并加強科技研發投入，尤其是國防研發，重點從克林頓政府時期的民用技術為主轉向民用技術與軍事技術并重，創新戰略調整為反恐和應對新興國家的挑戰。2005年12月，美國發布《站在風暴之上：為了輝煌的經濟未來而激活調動美國》。2006年2月出臺《美國競爭力計劃——在創新中領導世界》，2007年6月簽署《創造機遇，大力技術、教育和科學的卓越》（簡稱《美國競爭法案》）。聯邦研發預算從2001財年的910億美元增長到了2005財年創歷史最高紀錄的1 320億美元，增幅高達44%，年均增幅超過10%。2001年-2005年，美國國防研發預算從457億美元增加到747億美元，增長了63%，其占當年研發預算總額的比重由2001年的53%提高到了2005年的57%。美國國防部對研發的資助已達到甚至超過了冷戰時的水平。

2001年-2008年間，美國經濟持續走弱。小布什任期內，先后發動阿富汗戰爭、伊拉克戰爭，再加上減稅，導致收入減少，美國財政赤字直線上升，2002年財政赤字1 570億美元。2008年10月7日，美國聯邦政府財政赤字4 380億美元，創歷史最高紀錄。美國借助資產證券化，推動房地產業快速發展，促進了美國經濟復蘇。但由于金融創新過度，給美國經濟發展埋下巨大隱患。同時美國政府保守的科技創新策略和偏向國防的科研投入政策在一定程度上阻礙了產業科技創新，導致科技創新對美國經濟可持續發展的支撐作用受到限制。但是，小布什時期美國政府對基礎研究的持續投入，尤其是繼續支持國家重點科技計劃包括網絡和信息技術研發計劃、納米技術計劃、氣候變化研究計劃等，為美國走出金融危機奠定一定的基礎。

務實創新戰略引領美國未來

2008年美國金融危機直接表現為“次貸”衍生品的泛濫，存在著宏觀調控決策失誤及監管失控等原因。但從科技創新的角度看，深層次的根源在于網絡經濟泡沫破滅后，美國始終缺乏足夠的創新成果支撐新產業興起，導致經濟增長乏力。與此同時，布什政府采取保守的科技政策，包括削減科技顧問專家數量，禁止胚胎干細胞研究等，導致美國刺激經濟增長的方式主要依靠金融創新和房地產。隨著銀行資金借貸成本大幅度下降以及放貸條件的放寬，大批不夠條件的購房者也能獲得貸款。2003年中期，美國經濟出現過熱。美聯儲再連續13次提高利率，最終導致金融和房產泡沫的破裂引發美國乃至全球金融危機。以金磚國家為主要代表的新興經濟體在危機中以及后危機時代表現出穩定而強勁的增長態勢，正挑戰著三巨頭在研發投入方面的傳統優勢，在科技創新上取得顯著進展，并日益受到發達國家的關注。金融危機和新興國家的挑戰，迫使美國重新思考科技創新的作用。奧巴馬政府在2009年出臺《美國創新戰略：推動可持續增長和高質量就業》報告。奧巴馬在2011年1月25日發表的國情咨文演講中，突出強調了創新和科技進步對美國的重要性。2月，美國政府再次發布《美國的創新戰略：確保美國的經濟增長和繁榮》，強調創新是美國贏得未來的關鍵。

為應對金融危機的影響，奧巴馬政府重新肯定了創新的關鍵作用，創新戰略從保守向務實主義轉變。從“金字塔形”創新體系出發，美國十分強調政府在創新活動中的推動和干預作用、私營部門的創新引擎作用，提出政府、企業與民眾應當合力創新并形成舉國創新體系。在具體政策上，美國提出提高研發投入強度并達到3%以上、打造創新組織新模式、進一步明確優先突破技術領域等。美國加大政府研發投入，2009年1月發布美國能源與環境計劃，美國對可再生能源、太陽能供熱、光伏發電、風電、太陽能電池等新能源創新補貼金額接近900億美元；2月簽署的《2009年美國恢復和再投資法案》中，R&D經費投入215億美元，其中180億用于R&D活動，35億用于R&D儀器和大型儀器；3月解除布什政府對聯邦政府資金用于胚胎干細胞研究的限制等；2009年聯邦研發投入1 654億美元；2010年聯邦研發（R&D）預算投資達到1 476億美元；2011年美國政府研發預算總額為1 480.71億美元，企業研發投資將增加至2 869億美元，占研發投資總額的71%。

美國經濟自2007年12月陷入衰退，至2009年6月結束。到2010年第四季度，美國經濟已經連續6個季度增長。按照美國商務部發布的統計數據，2009年美國GDP達到14.27萬億美元，其中高技術產品產值占全球的40%。2010年美國GDP為14.66萬億美元，同比增長3.8%。截至目前，美國經濟復蘇勢頭增強，但高失業率仍然是美國經濟復蘇的不穩定因素。為此，奧巴馬政府將創新作為經濟發展的核心要素，堅持依靠創新走出金融危機的策略取得相應的效果。

創新已經成為美國實現可持續發展、應對國際競爭和度過周期性經濟危機的關鍵。

對我國的啟示

從美國創新戰略的三個階段及其成效，可以看出創新已經成為美國實現可持續發展、應對國際競爭和度過周期性經濟危機的關鍵。我國應積極學習美國創新戰略制定和實施經驗，為科技創新驅動我國經濟社會發展奠定戰略基礎。

第一，堅持自主創新戰略基本原則不動搖，并與時俱進。2008年金融危機至今，自主創新戰略實施的國際國內背景、國際產業競爭格局、產業技術發展趨勢、國際技術力量對比等都發生深刻的變化，中國已成為世界第二大經濟體，一些核心科技指標已名列世界前茅。總量指標的變化使中國創新的影響從國內向全世界范圍拓展，自主創新戰略需要與時俱進，其中一些內容需要與新形勢相適應。目前，出現的一些新情況需要我國引起足夠的關注，如“自主創新產品優先”政策引發的爭議、美國對華新能源政策“301”條款調查、數量急劇上升的中美高技術貿易糾紛等。因此，我國應評估自主創新戰略實施成效，并對創新激勵政策、重點突破技術領域、創新組織模式等進行有針對性的調整。

第二，加大基礎研究的投入是加快推動創新的關鍵之一。從克林頓到奧巴馬，歷屆美國政府持續穩定支持基礎研究，即使是小布什采取保守科技創新戰略，也沒有削減基礎研究的投入，反而加大對重點科技計劃的支持。從2001年至2009年，美國聯邦基礎研發經費增加37%，年均增長8%。在財政非常緊迫的情況下，奧巴馬政府在2012年的預算中仍然安排328.95億美元用于基礎研究，比2010年增加了32.98億美元，增長11.9%，占聯邦研發預算的22.3%。而我國基礎研究占比2007年為4.7%，2008年為4.78%，2009年在科技經費上升到5 791.1億的情況下，基礎研究占比下降為4.57%?；A研究是關系到我國創新能力的可持續性和成長潛力。我國應加大基礎研究的財政投入力度，確定面向未來的穩定投入機制，同時制定有利于激勵社會資金投入基礎研究的政策措施。

第三，實施專項科技計劃是加快技術跨越的有效方式。從克林頓時代開始，美國實施了一系列跨學科、跨部門、多個機構共同參與合作研究的大型科技計劃。這些計劃具有明顯的學科交叉融合和超前部署的趨勢特征。最新的是《美國創新戰略（2011）》提出的新能源革命計劃，2012年財政預算中直接劃給美國能源部295億美元，撥款較前兩年則分別增加12%和4.2%。這些計劃的實施為美國新經濟發展、應對金融危機、實現經濟復蘇以及占領未來技術制高點提供了強有力的支持，為美國如何通過科技創新推動經濟發展積累了重要的成功經驗。建議我國在重大專項的實施過程中，加強對美國大型科技計劃實施的研究與經驗借鑒，推進我國重大專項實施的組織模式、實施方式和投入機制等方面的創新。

第四，加強對美國創新戰略的影響研究是應對美國創新競爭的重要工作。美國將創新置于國家戰略前所未有的高度，并將創新作為美國制勝未來的關鍵。在這一戰略的指導下，美國實施了5大政府主導的創新行動計劃和推進一系列市場化的改革。這些行動計劃和改革尤其是一些潛在的貿易保護主義行為，如專利改革、新能源革命以及《橫向并購指南》等，將對我國的創新和高技術產業競爭力產生長久的影響。我國應組織專門研究力量長期跟蹤，對美國創新戰略的實施進展、效果以及對我國的影響進行評估，并提出相應的應對策略。

（作者單位：中國科學技術發展戰略研究院）