論"退耕還林"工程建設之我見

劉之學

（南華縣林業局天保退耕辦，云南 南華 675200）

1 “退耕還林”概念的提出

退耕還林主要是指在水土流失嚴重或糧食產量低而不穩定的坡耕地和沙化耕地，以及生態地位重要的耕地，理應進行退出糧食生產，植樹或種草，我國實行退耕還林資金和糧食補貼制度，國家按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內無償向退耕還林者提供適當的補助糧食、種苗造林費和現金（生活費）補助。

2 選擇“退耕還林”的理由

在我國多數地區，隨著經濟社會的發展，建設用地增多，耕地面積不斷減少。但在大家所調查的退耕區中，多數表現為相反的情況，即耕地面積存在增加的現象。據了解，耕地增加的主要原因是毀林（草）開荒。雖然這些地區的耕地總面積存在增加的情況，但在人均耕地面積上卻與其他地方表現為同一傾向，即：人均耕地在不斷地減少。這是由于人口的不斷增加所致。

退耕還林使耕地減少，人口的增加使耕地的需求量增加。人口與耕地比例的變動使耕地變得更加緊張。退耕區多屬干旱或半干旱區，干旱發生的頻率高而且嚴重，從而對當地的糧食生產造成極大的影響，年與年之間的糧食產量波動很大是該類地區最大的特點。

上述表明，退耕區的人口生存條件是比較差的。由于自然環境條件所限，不少成災年份對人口的生存影響很大。退耕區自然條件現狀的形成與歷史上人口的增長和活動關系密切，同時也與今后人口的發展關系密。

退耕還林雖然在短期內減少了耕地面積，但就其長遠的發展來看，防止了土地沙化和水土流失，改善了環境，反而可以使耕地面積增加并帶來其他的經濟收益。因此，要走可持續發展道路就必須要退耕還林。

3 “退耕還林”工程建設中存在的主要問題及原因

3.1 前期準備工作問題

種苗準備難。種苗生產的計劃性和季節性很強。如2001年由于計劃來得太遲，全縣退耕還林用苗絕大部分是從外縣甚至外市調進的，結果因急于用苗和長途運輸，苗木質量難以保證，造林成活率比較低，后來，由于償盡了外地調苗的苦頭，每年都準備了過量的苗木，造成了苗木剩余浪費，如2004年剩余浪費苗木達500萬株，主要原因是退耕還林計劃未能在采種之前下達到縣。

工程布局及計劃安排難。由于各級沒有真正編制過《退耕還林總體規劃》，年度計劃未能及時下達，前期準備經費嚴重不足等原因，工程布局無據可依，只能在平衡各方利益，承受著各種壓力的困境中倉促出臺，建設計劃就像撒胡椒面似的分散安排，無法遵循重點突出，分步實施的原則，給工程管理帶來了極大的困難，工程建設質量和成效也將因此大打折扣。據筆者了解，更為嚴重的是一些西部地區因局部地方分到的計劃過多，不惜采用毀林開荒手段來湊足退耕還林計劃，這不是與退耕還林初衷背道而馳的嗎？

作業設計難。按照國家林業行業標準《造林作業設計規程》要求，退耕還林作業區面積要采用測繩或羅盤儀等儀器側量，每畝設計費用最低要達到15元，但實際能到位的設計費用最高只有2元，所以真正的作業設計工作無法開展。

3.2 荒山荒地造林問題

按國家規定退耕還林農戶在完成坡耕地還林的同時，要配套完成相應面積的荒山荒地造林任務，對荒山荒地造林給予每畝50元的種苗及造林補助費，這在實際工作中很難操作。就一個縣來說，往往這個鄉、這個村，這一戶的退耕地多，荒山荒地少，而相反那個鄉、那個村、那一戶的退耕地少，荒山荒地多，荒山荒地造林無法與農戶退耕地退林面積相配套，結果因補助標準過低，荒山荒地造林質量難以保證，造林后的補植和撫育工作就更難落實，造林成效將難以預料。

3.3 工程監理問題

退耕還林作為一項重大的基本建設工程，必然要通過落實嚴格的監理措施來保證其質量和成效，但由于工作經費不足，這項關鍵的保障措施基本上沒有得到落實。

3.4 工程成果鞏固問題

就目前我縣的實際來看，農民目前耕種坡耕地的主要目的不是為了獲得基本口糧，而是為了種植經濟作物獲得經濟收入，但是隨著經濟社會發展，農民獲得經濟收入的主要途徑是靠外出打工、在現有耕地上實行集約經營、對現有低產林進行改造等，所以鞏固退耕還林工程成果面臨的主要問題不是基本口糧保證問題和國家補助到期后農民的長遠生計問題。筆者認為，鞏固退耕還林工程成果面臨的主要問題：一是施工質量問題；二是林牧矛盾問題；三是森林火災問題；四是盲目開發經濟林而可能出現的新的毀林開墾的問題。

4 “退耕還林”工程建設的一些對策與建議

4.1 按照基本建設程序組織實施退耕還林提高工程質量

退耕還林工程規模之大，投資額之多，是任何一項基本建設工程都無可比擬的，也是全國仍至全世界所關注的，其成敗與否，關系到黨和國家的形象，關系到林業建設的前途，必須嚴格按照基本建設程序來組織實施，確保質量和成效。為此有如下幾點具體建議：

在國家、省和縣三級退耕還林總體規劃還未編制之前，暫停新的退耕還林工程的實施。

完善退耕還林投資政策，將總體規劃、作業設計、工程監理、工程驗收等所需經費納入工程投資總額，并按工程投資總額3%的比例由中央財政撥付，確保各項建設程序落實到位。

把荒山荒地造林補助年限延長至3年，第一年每畝補助200元，第二、第三年每畝補助50元。

加快林業主管部門的機構改革步伐，實行政事、政企分開，轉變林業主管部門工作職能，把總體規劃、作業設計、工程監理等職能交給企事業單位。

4.2 采取有力措施鞏固退耕還林成果

加大執法力度，依法嚴懲新的毀林開墾和破壞幼林的違法行為；加強森林火災的預防工作和森林防火設施的建設；加強新造幼林的封禁管護工作，防止牲蓄破壞；加強對林農的技術培訓和示范引導，提高廣大林農的環保意識與科學開展山地資源的能力。

5 對當前“退耕還林”工作中存在一些問題的思考和解決方式

5.1 目前退耕還林工作中存在的一些問題

某些地區宣傳引導力度不夠，退耕農戶害怕在退耕國家補助期后沒有經濟來源。重退耕，輕管理。在還林區驗收后農戶疏于管理，使林地退化，達不到退耕還林的理想效果。大戶參與承包加劇了農民得仇富意識。退耕還林不是朝夕便能完成的工作，往往從承包退耕到拿到國家補助需要一兩年。一些有先見和一定經濟基礎的農民便將土地集中承包了進行退耕，一旦得到國家補助后，又造成了那些唄流轉了土地的農戶的心理不平衡。

5.2 “退耕還林”工作預防對策

加強宣傳，更新農民傳統的耕作觀念。另一方面盡量多的爭取補助，消除農民的后顧之憂。退耕驗收后仍然經常組織工作人員下鄉視察還林的后續工作，防止弄明復耕，指導村民發展配套產業（如上面提到的轉龍鎮發展林下養雞項目），教給村民防止病蟲害的技術。仔細檢查退耕面積大的農戶的土地手續，核實面積，一定避免發生強占土地或未經合法程序土地流轉。

[1]賈衛國.我國退耕還林政策持續性研究[J].南京林業大學，2005.06.01.