我國污水處理行業科學定價機制研究

　　摘要：隨著我國污水處理市場改革的深入開展，污水處理市場逐步形成了投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化的特征，由此，污水處理的科學合理定價就成了一個核心問題。本文首先借鑒分析了國外發達國家的污水處理定價機制，在此基礎上，通過剖析我國現行的污水處理定價機制以及存在的問題分析，為我國污水處理定價機制的完善提出相應的建議。
　　關鍵詞：污水處理 定價機制 政府策略。
　　中圖分類號：F299 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791(2011)10(c)-0000-00
　　
　　1引言
　　目前，隨著我國節能減排政策的不斷加強、公眾環保意識到不斷提高，污水處理行業已成為重要的新興產業。
　　2004年8月建設部《關于加強城鎮污水處理廠運行監管的意見》指出：城鎮污水處理廠的運營管理必須按照政事分開、政企分開的原則；大力推行特許經營制度，嚴格實施城市排水許可制度，加快污水管網建設，完善收費制度，接受城市建設主管部門的監管，要逐步擴大污水處理信息公開的透明度[1-2]。中國的污水處理行業開始走向投資主體多元化，運營主體企業化、運行管理市場化道路。在污水處理市場化改革的過程中，幾乎在所有相關的水價政策中都提出來要逐步提高污水處理費的要求[3-5]。在此背景下，污水處理的科學合理定價就成了一個核心問題。價格機制是市場機制的核心，價格是一個信號燈，能夠集中反映企業、政府和用戶的行為。對污水處理單位而言，只有科學合理的定價，才能既保證污水處理企業正常的投資和運營，又能得到廣大群眾的理解和支持。
　　
　　2發達國家污水處理定價機制
　　由于污水處理行業具有典型的區域性、外部性和公益性的特點，發達國家污水處理大多實行政府直接定價或政府主導定價模式，具體分析如下：
　　2.1美國
　　美國是一個水資源相對豐富的國家，水資源壓力比較小，與其他發達國家相比，居民支付供水和污水處理費占家庭可支配收入最低，。污水處理費定價的總原則是全成本收回（包括運營維護成本和資本成本），公用污水處理企業既不盈利也不虧損，污水處理費的征收只傾向于收回實際成本和債務成本，滿足資本市場上維持融資能力的需要。同時污水處理價格保持在低水平，保護用戶的利益。對私有的污水處理公司的價格主要通過投資收益率來管制，在實際的投資成本的基礎上，保證投資者適當的投資回報率，通常稱為投資回報率管制。污水處理費的定價方法主要是服務成本定價法，一般按照單個工程定價。公共事業委員會負責價格的審批和監管，實行成本監控和價格審核一體化管理，能夠較好的實現約束成本和合理定價的管制目標。污水處理費定價的程序主要包括：提出申請、抗議和申辯、調查、召開聽證會、做出決定。
　　2.2德國
　　水在德國是公共資源，國家對水務行業（供水和污水處理）的管制主要是集體民主決策，依法治水。
　　市政府的職責主要是負責供水和污水處理服務，并確定合理供水和污水處理價格。供水和污水處理價格由鄉鎮政府、供排水企業和用戶共同決定，通過協議達成一致。污水處理費全部由排污者承擔，即“誰污染，誰付費”的原則，費用由基礎設施費和運行費用組成，以反映總成本水平，但污水處理費中不能包含企業的盈利額。收費的對象主要是水消費群體，財政補貼很少，所以收費要包括所有的運營成本、維護成本和投資成本。收費的程序為：政府規定收費標準和規章并報當地機關批準和監督。
　　2.3日本
　　日本是一個水資源相對短缺的國家，為了解決水資源短缺和環境污染問題，日本在水資源管制中主要采取經濟手段和行政手段，經濟手段包括確定水價、提供補貼、開展水權交易、允許私人部門參與和開展特種稅。采用的行政手段主要包括依法分配水權、實施環境質量標準、檢測水質并公開數據、實施工業用水排放標準和規章和對公眾開展節水教育。
　　日本對水資源管理實施中央政府補貼政策。在水務相關的中央政府預算中，政府為污水處理設施建設提供95%的資金支持，這些資金主要來源為國家稅收、發行政府公債和政府低息貸款。其余4.5%或5%的污水處理設施建設費用由受益人支付。污水處理設施的運營和維護，主要是通過水費來承擔。污水處理費主要由最低收費和增容收費兩部分組成。
　　2.4英國
　　英國政府對水務行業的監管主要內容為經濟監管，其核心是價格監管。主要是采用PI≤RPI-X的方法監管供排水的價格。RPI（Retail Price Index）表示零售價格指數，X是由價格管制者確定的表示在一定時期內生產效率增加的百分比。該模型最大的好處是對供水和污水處理企業的激勵，不僅激勵企業改善經營管理，能夠提高整個行業的生產效率，也相應的保障了用水戶的利益，使其能盡快從水務公司的效率中獲益。
　　英國污水處理費包括在水務系統服務費中。水務系統服務費分為供水服務費和污水處理服務費。水價的制定按照公平、成本和區別性三大原則為基礎，基本水價按照供水和污水處理服務的成本核算，然后根據投資回報率和通貨膨脹率加成確定。
　　
　　3我國污水處理現行定價機制及存在問題
　　3.1 我國污水處理現行機制
　　我國污水處理行業定價政策是伴隨著我國改革開放而不斷深化的。污水處理作為公益性行業也經歷了從計劃體制管理到實現市場化機制的過程，我國的城市污水處理定價，也是在改革中不斷完善政策，從不收費到逐步開始收費并提高水平的。
　　改革開放以前中國的城市污水處理企業一直按照事業單位經營管理，沒有走入市場，污水處理的投資和運行費用也是全部由政府財政負擔。實行低水價和不征收污水處理費的政策，也無所謂對污水處理企業處理污水進行定價。
　　20世紀90年代，由于城市化發展進程和水環境保護的需要，許多城市需要建設污水處理廠，這時完全由政府負擔污水處理的投資和運行已經資金已經嚴重不足，國家相繼出臺了一系列關于污水處理行業政策法規，包括市場體制改革政策，投融資政策，污水處理定價收費政策等，鼓勵污水處理行業產業化和市場化，吸引外資和民間資本進入污水處理行業。污水處理企業也從事業單位經營轉為企業化經營。但是突出的問題是資金的缺乏不能保證污水處理企業缺乏建設和運行資金。
　　2002年國家在《關于推進城市供水價格改革的工作的通知》中明確要求：“2003年以前，中國所有城市都要開展污水處理費”。而后各地相繼出臺了《污水處理收費管理辦法》。國家也在2004和2008年出臺污水處理費相關稅收優惠政策，比如：“污水處理取得污水處理費不征收營業稅；隨水費收取的污水處理費免征營業稅”等，2009年又規定將污泥處置成本計入污水處理費。到現在，中國的污水處理收費政策體系才初步形成。
　　在我國，污水處理定價方法主要還是考慮政治因素和社會承受能力，所以污水處理收費的水平一直偏低，許多地方的污水處理價格水平還是不能保證污水污水處理企業的正常運行，需要政府和國家給予補貼。2009年中國許多城市水價開始上漲，其中主要是污水處理費的上漲。發改委和住房建設部聯合發了《關于關于做好城市供水價格管理工作有關問題》的通知，明確指出水價調整方案要統籌經濟發展和供水、污水處理行業健康發展的需要，重點環節污水處理價格偏低的問題。
　　總體來說，我國的污水處理收費政策是隨著改革開放的不斷深入而不斷改進的。污水處理費從無到有并緩慢提高，說明污水處理行業市場化程度在逐步提高。但是現在污水處理低收費、收費機制不完善、定價機制不透明、競爭機制沒形成、不能形成有效激勵等問題還在影響著污水處理業的健康發展。
　　
　　3.2 現行機制存在問題
　　（1）污水處理價格水平達不到成本回收要求：我國制定污水處理收費政策目標之一是實現污水處理企業的合理收益，滿足污水處理企業全成本回收的要求。但是現實情況并不是如此。即使到現在，污水處理價格水平還遠遠達不到成本收回的目標。
　　（2）污水處理定價方法不規范：規范的污水處理價格水平定價方法，是確定污水處理價格合理標準制定科學化的重要保證。然而，我國當前污水處理還沒有明確的方法，沒有詳細的定價公式和定價標準，只是強調要補充運行成本并保持適當的合理的盈利。
　　（3）價格政策還不完善：污水處理是由各地方政府部門管理的，由于給地方政府權力的有限性以及對城市環境保護的重視程度不同，相關的價格政策制定不完善，操作性差。這使污水處理費征收部門對沒有繳費的部門和個人無所適從。還有各部門之間相互職責不清，相互推諉，致使污水處理費征收困難。如何更好的協調環境保護部門、建設部門、民政部門和物價部門的利益，共同制定行之有效的政策，保證污水處理費的征收率，是政策完善中要考慮到重要問題。
　　（4）價格信息公開制度和意見反饋機制不完善：污水處理價格水平的確定，是政府、污水處理企業和用戶三方博弈的結果。我國的污水處理價格是水價一個重要的組成部分，水價實行聽證會制度。然而污水處理企業具有自然壟斷的特征，而且污水處理企業、政府、和用水戶之間存在嚴重的信息不對稱問題，政府和用水戶對企業的成本信息了解甚少。
　　
　　4完善我國污水處理定價機制的建議
　　（1）引入區域比較競爭機制，以成本和效率為基礎制定價格：在我國污水處理行業中，各地區的污水處理企業處于壟斷經營，彼此不存在業務上和成本控制上的競爭，缺乏效率激勵機制，而且由于過于分散化、數量過多的污水處理企業，使監管部門難以有效的管制污水處理經營。這是以單個企業實際成本確定污水處理費的弊端。
　　由于污水處理企業具有區域性壟斷的特點，以外部環境基本相同的流域或區域為單位，對流域內污水處理企業之間引入比較競爭機制，通過績效和成本的相互比較，打破區域內污水處理企業對經營成本和投資成本信息的壟斷，使污水處理企業顯示其真實的成本和降低成本的潛力，確定每個污水處理企業的污水處理價格和提高效率的目標，并逐步形成行業標準成本為基礎的合理監管價格，以促進污水處理企業降低成本、提高效率，改進服務。采用比較競爭機制，使得每個污水處理企業的污水處理價格和利潤不僅取決于自身的投資和成本水平，還取決于其他污水處理企業的投資和成本水平，污水處理企業要想獲得更多的利潤，就必須提高投資效率和運行效率，在保證服務的前提下努力降低成本。
　　 （2）建立成本監審制度：污水處理行業價格管制的核心問題是成本控制，管制者如果難以掌握被管制企業的真實成本信息，而企業管理出于自身利益的動機，可能虛報和高報污水處理成本，這可能造成污水處理價格的虛高。目前，我國還沒有專門的污水處理企業方面的會計制度，污水處理企業按照通用的會計制度進行成本核算，但通用的會計制度很難準確反映污水處理行業的成本信息，財政部首先應當針對污水處理行業的特點，根據污水處理行業的政策、會計通則和標準制定具體的污水處理行業具體的成本準則、規則等，并具體負責監污水處理企業實施。通過明確界定污水處理企業的成本范圍，對列入成本范圍的項目開支確定合理的量化標準，使會計核算環節成本逼近真實成本。
　　 （3）健全立法，規范定價行為：我國政策已經明確規定，污水處理行業的將深化改革、打破國有壟斷，放松管制，走市場化的道路。市場經濟的一個重要基礎就是完善的法律法規。污水處理行業也應當有明確的操作性強的法律法規，具體說來：第一，政府對污水處理行業的價格管制是為了為平衡污水處理企業、政府公共責任（環境保護責任）、消費者與社會公眾三方的利益。定價應當是三方博弈的結果，應當公平的對待各方利益。第二，污水處理定價的程序和信息應當公開。信息的公開透明，是解決三方信息不對稱的主要方面，只要信息公開，特別是成本和價格信息公開，才能保證收費的正當性不會受到質疑，也使企業和居民繳費放心，收費政策執行，才能行之有效。
　　（4）對低收入群體進行價格補貼：污水處理的監管價格應當基于污水處理的全成本回收，全成本收回有利于提供真實的價格信號，提高污水處理的配置和使用效率，更重要的是，只有全成本回收，才能保證投資者對污水處理的積極性，才能保證污水處理的可持續經營。當然對全成本水價也要考慮到低收入群體的承受能力，需要政府通過調查研究，以適當的方式對低收入家庭以補貼，解決分配不公的問題。在對低收入群體補貼的過程中，應做好這幾方面的工作：（1）要保證目標補貼群體的福利增加。即接受補貼的群體應當是民政部門登記的享受城鎮最低生活保障待遇的家庭和享受民政部門定期撫恤和定期定量補助的優撫對象。（2）補貼的方式應當有效。及直接針對特殊家庭的“明補”比“暗補”有效。（3）補貼應當透明。補貼數額和補貼的渠道應當清楚界定并接受群眾監督。
　　
　　5結論
　　我國污水處理行業市場正處于成長階段，市場容量巨大，通過合理科學的定價機制，提高投資主體、運營主體的市場參與熱情，保障消費者的利益不受損失，從而保證我國污水處理行業市場的健康快速發展。
　　
　　參考文獻