“信訪中國”的法 治憂思

　　在進京上訪大軍中，我們曾見過法官、警察的身影，如今這一人群又加入了新的面孔：作為貴州省六盤水市前副市長、政協副主席，田萬昌分管六盤水市公檢法工作多年，維穩曾是其日常工作的重要內容。但是，由於兩年前女兒田小龍被強奸一案遲遲得不到解決，田萬昌最終不得不帶妻女進京上訪，成為六盤水維穩官員眼中的“不穩定因素”。
　　當今中國簡直可以稱為“信訪中國”，由於信訪氾濫成災，安撫或減少信訪成為各級政府維穩工作的“重中之重”。這里所言的“信訪”，除了通常指稱人民群眾來信來訪的意思以外，還特指人民群眾“信訪不信法”的困局。在這里，“信”作動詞，“訪”作名詞。人們似乎越來越喜歡向上司哭訴、請愿，而不訴諸司法程序。過分相信或依賴“信訪”途徑，當然意味著“信法”程度降低。人們習慣於把自己當成潛在的“訪民”或“哭訴者”，而不是依法定程序當家做主的“公民”。
　　從這種意義上講，我把中國稱為 “信訪中國”。“信訪中國”是中國5000年歷史文化積淀的綜合結果，也是當代中國政治體制和社會模式的副產品，它與“依法治國”的目標之間有著嚴重的抵牾。目睹此景，我們不能不為之憂慮，不能不亟籌解決之方。
　　老百姓偏愛信訪途徑，而不喜歡用司法訴訟方式，這是什么緣故?有很多複雜的原因，可簡略總結出以下幾點。
　　第一，很多案件法院不受理，導致人們不能不走信訪途徑。如果嚴格按照法治國家的原則，司法機關受理案件應該是沒有任何禁區的。但是在中國的情況就不同。很多案件明明是法院應該受理的，但是，地方黨委、政府有時候為了“服務大局”，就明確指示法院不能受理。有的地方搞大規模的經濟開發區或大學城，征了老百姓的地，拆了老百姓的房。老百姓認為征地拆房補償不公平，要到法院告狀，就有地方黨委、政府直接打電話通知法院不能受理與此有關的訴訟。既然法院不能受理，於是人們就只好轉而信訪了。還有涉及歷史遺留問題的案件、退伍安置糾紛、單位人事糾紛案件、計劃生育案件、土地承包糾紛案件、農村“村籍”和集體分配糾紛等案件，都是法院可以受理的案件，但一般地方都明令法院不受理，要申訴的人只好蜂擁至信訪渠道。
　　第二個原因，是人們對司法權不信任。老百姓要相信司法，前提就是法院確實是在司“法”，而不是司“內部政策”司“長官意志”。不久前，湖南某地有個農民因訴訟多次到法院“論理”。他拿著法律文本，找到跟自己的案件最貼近的一個法條，用紅筆在上面畫上記號，跟法院的法官講理。法官講不過他，最后氣急敗壞地說：“我們這個地方不講法!”這足以導致人民對司法不信任。還有的官員公然要求人們“別拿法律當擋箭牌”。有地方官員竟借口法律文本上沒有國務院公章，欺蒙百姓說這樣的法律不算數，以這種低劣伎倆制止百姓據法維權。既然如此，百姓怎么會信法呢?
　　實際上，司法機關在很多情形下沒有實際的審判權。人們到法院打官司，稍微複雜一點的案件法院就拿不了主意，都要向黨委、政府請示匯報。既然法院說了不算，那不如直接找黨委政府。
　　人們對司法權不信任還由於司法腐敗。近年來各地不斷出現法官腐敗“窩案”，甚至最高法院副院長都因腐敗落馬了。
　　第三個原因，人們對司法正義的特性不理解。司法特別講究正當程序，講求證據合法性，講求訴訟時效。這些專業知識一般人不大理解，因此造成不信任而選擇信訪。
　　第四個原因，對“青天老爺”的傳統期盼。這種青天期盼，是中國幾千年的一個文化傳統。老百姓一般認為，越是基層干部越腐敗，越往上越廉潔公正。
　　第五個原因，是經濟成本的考慮。到法院打官司成本很高，要交案件受理費、證據保全費、律師代理費、執行費等。再加上曠日持久的程序，對一般人來講是非常痛苦的事情。相形之下，信訪的成本相對較低，不過是信函郵寄費、上訪的差旅費用。
　　第六個原因，是人們的投機心理。有些人認為，有的案子，儘管依法判決了，但是，只要自己覺得還有幾分理，只要繼續鬧(信訪)，總覺得給政府造成一種壓力，就可能會得到一定的法外補償。
　　化解困窘的方式
　　信訪形勢如此嚴峻，其手段形式如此令人難堪，當政者不能不竭力化解。安撫或者減少信訪的做法五花八門，動機都是為了維穩，但其效果和影響就大有可議之處了。
　　第一是信訪辦截訪。攔截上訪告狀者，這大概是古代中國就有過的，但“截訪”一詞似乎是最近幾年才有的。對信訪的“不良”影響越害怕，可能就越重視信訪;越重視信訪就越要千方百計控制信訪的“不良”影響。用有些地方干部的話說，就是要控制“無理上訪”“越級上訪”“纏訪鬧訪”，所以就有了“截訪”的不懈努力。各級信訪辦本來是接待人民來信來訪的，現在也肩負著“截訪”任務，於是“信訪辦”變成了“截訪辦”。一到敏感時期，由政法委領導督辦，公檢法、司法局、信訪辦、紀檢監察乃至工青婦組織都調動起來，成立聯合班子，全面“圍追堵截”。把上訪的人攔截下來，送上汽車，送回家，派人看住。在維穩敏感時期，有的基層鎮(辦)和基層政法部門“穩控”一名上訪老戶一般需要安排12名工作人員24小時輪流工作，有時“被迫”用請當事人“吃飯、旅遊、住院”等辦法控制其在當地。
　　第二是駐京辦截訪。駐京辦現象是中國的一個特殊現象。現在駐京辦也肩負截訪的任務。有些信訪大省大市，駐京辦的主要任務似乎主要是截訪，令人啼笑皆非。
　　第三是雇用安保公司截訪。據估計，在北京，有100余家保安公司分別受各地方政府委託，將各地進京上訪進入馬家樓中心等候的訪民接出后安置、穩控，這樣的安置、穩控點很多。眾多保安公司的生存，就全靠各省駐京辦提供的訪民“客源”維持，保安公司之間為爭奪訪民“客源”常發生沖突。
　　第四是對訪民辦學習班、拘留、甚至勞教、送精神病院。有的地方，把上訪者強行塞進學習班，實際上是限制人身自由。在學習班里，強迫上訪者寫下保證書、交納保證金，這種現象現幾乎司空見慣。在江西萬載，縣委、縣政府有關於處理非正常上訪的明確規定：即今后凡是到北京非正常上訪的，第一次訓誡談話並罰款;第二次拘留;第三次勞教。甚至還規定：在信訪集中整治活動中，對早有劣跡、確定了犯罪事實的少數違法分子要及時抓捕歸案，強力震懾，以儆效尤。
　　第五是信訪保證金。強令繳納一定的保證金，以迫使想上訪的人放棄上訪，這種做法現在不少地方都有出現。
　　第六是“搶屍”控訪。一旦出了有人員傷亡的事故或事件，地方政府最為擔心的是“攜屍鬧訪”。據江西萬載縣委書記透露，在萬載有人“動不動就以死人來要挾，拿屍體做砝碼，搞醫鬧，搞群體事件，向政府要利要錢。”湖北石首群體事件就是因為家屬控制了死者屍體后才鬧大的。為了控制這種局面，防止有人“抬屍鬧訪”搞群體事件，各地方政府特別注意控制屍體，所以，就常常發生派公安或武警與死者家屬搶屍體的事件，造成極其惡劣的影響。
　　第七是門衛打人以阻止信訪。有些機關的門衛，也肩負著阻止上訪者的任務。湖北省政府大樓門口領導夫人被打就是一個典型案例。
　　信訪處理體制之困
　　目前中國的信訪處理體制問題比較嚴重。
　　第一是信訪多頭管理。所有的黨政機關、公檢法、工青婦，都有信訪機構，都有處理信訪的職權。這些信訪機構職責互相重疊，有時難免互相推諉、踢皮球，造成效率低下、資源浪費。
　　第二是信訪機構定位不明。信訪機構本來只是一個通達上下、傳遞籲請的機構，不應是糾紛處理或準司法機構。但是，現在《信訪條例》有把它定位為準司法機構的意思，比如要求它直接開聽證會，做出信訪處理決定，以解決糾紛。這與法治國家以司法為解紛最后途徑的理念是相矛盾的。
　　
　　第三是政法委直接受理信訪並加以處理。各級政法委機關直接受理信訪，如涉及司法還可直接調卷，可以直接提出指導意見，最后由公檢法做適當的糾正。這與憲法設定的司法體制又是相矛盾的。
　　第四是信訪制度化的誤區。把信訪制度法律化的想法沒有錯，但是，法治國家一般似乎沒有《信訪條例》，只有《請愿法》之類的法律。《信訪條例》顯然也想解決請愿問題，但是它似乎過了界，管到了 “訴愿”或“行政復議”的領域，進而管到了行政訴訟的領域，甚至還對司法的結果實行復審。
　　第五是追求“零上訪”的誤區。從上到下特別強調矛盾化解在基層，要“穩定壓倒一切”，實現“零上訪”，實現一票否決制，這是略顯武斷、過於極端的。
　　第六是 “剛性維穩”思路。從上到下都貫徹“悠悠萬事，穩定為大”的認識。似乎只要為了穩定，其它什么都不重要。在這種思路下處理信訪，注定是不能根本解決問題的。
　　最后是“人民內部矛盾人民幣解決”的思路。有些地方，對所謂鬧訪纏訪者，實在沒辦法，就花錢買平安，買穩定和諧。這樣不僅治標不治本，還會使更多的人沖著經濟利益故意上訪。
　　治標之策和治本之方
　　中國現在的信訪困境，出路何在?辦法不外兩層，一是治標，二是治本。先說治標，大概可以考慮以下方面。
　　要理性地看待信訪。信訪是人民的權利，它不僅是救濟權利的途徑，還是舉報貪官污吏的途徑，是向黨和國家批評建議的途徑，是憲法規定的公民權利的一部分。所以，不要把老百姓上訪當成是壞事。法律上沒有“非法上訪”和“合法上訪”的區分。所以“一次訓誡，二次拘留，三次勞教”是絕對不允許的。有人大代表提出立法建議案，要求刑法里設立非法信訪罪，更是不可取的。
　　第二是“零上訪”考核指標要取消。對地方干部、地方單位實行政績考核，不應以“零上訪”為考核指標，不應搞什么“一票否決”。否則，只會逼著地方政府調動一切力量去截訪，越截訪，就越激化矛盾。
　　第三是不搞“法外開恩”式“息訪”。對所謂纏訪的人，通過給好處息訪，甚至處理決定在法律上沒有錯，還要花錢“息訪”買和諧。這樣的做法應該盡量避免。
　　第四是對重大信訪特別是重複信訪事件，儘量公開聽證解決。用相當於“人民陪審團”的方式聽證解決重大信訪案件，也符合《信訪條例》的聽證規定。
　　第五是信訪的結果要及時公佈。政府把信訪處理結果及時在網上、報紙上、電視上公佈出來，有利於百姓知道真相，制止謠言的傳播。
　　最后就是力爭在法定的期限內結案。有人做過考察，發現很多案件是因為拖延司法程序超過了一年，才轉變成纏訪、鬧訪案件的。只要在一年內解決了的，老百姓大多能夠承受，不會演變成上訪。如果拖過了一年（更不用說那些拖過三五年者），發展成反復上訪案件的機率就大了很多。
　　什么是信訪困境的治本之方?可以說，根本方法就是兩個字——“法治”，依法治國而已。只有依法辦事，把《中華人民共和國憲法》和法律真正執行，才能解決問題。哪怕暫時引起了更多的麻煩，也應硬著頭皮堅持到底，久而久之，人們就信法為真，問題就好解決了。
　　具體說，治本之道主要是：
　　第一，應該消除司法機關受理案件的禁區。司法機關受理案件，不應有任何先入為主的禁區。黨的機關和干部真正做到在憲法和法律的范圍內活動，其公務行為也接受普通司法的監督。沒有禁區，司法就能真正起到作為社會糾紛的最后處理機制和正義的最后防線的作用，申訴者也就不會走上非程序化的、靈活機動的信訪處理途徑了。
　　第二，要真正保障法院獨立行使審判權。因為司法不獨立，有權力的個人利用黨委或人大的名義來干涉司法以遂私人目的，是易如反掌的。
　　第三，要完善司法民主。如果借鑒西方的陪審團制度，對重大案件實行人民陪審團陪審，讓更多的正直的百姓參與司法，也許法律正義實現的效果會更好。陪審團雖然不一定懂法律條文，但是，他們會憑借一般人心目中的價值觀、正義觀來判斷。外行往往不受法律框框條條的約束，他所理解的正義是普遍信奉的正義。一個案子的處理結果如果符合這一正義觀，一般就不會有人再怎么想上訪了。
　　第四，要尊重法院的終審和再審結果。所有已經過法院終審或再審的案件，絕對不要再接受信訪。誰接受這樣案件的信訪，雖然可以說動機是好的，但實際上就是貶低司法權，使信訪的力量凌駕於司法權之上。即使覺得司法的處理結果不公正，也不應該用行政權力去加以糾正。因為按照法治的設計，司法本來就是設在行政后面的下一道防線。若用行政權力去凌駕於司法權力之上，用行政權來糾正司法的問題，這實際是抱薪救火，也變相鼓勵了民眾無視司法的威嚴，堅持上訪。
　　總而言之，貴州副市長上訪的個案為中國當今頗為嚴重的信訪問題敲響了警鐘，其背后的問題與解決方式值得深思。