構建中國銀行業杠桿率監管制度

　　2011年6月，中國銀監會發布了《商業銀行杠桿率管理辦法》，對杠桿率的計算、監督管理和信息披露等問題做出了明確規定，建立了我國杠桿率監管的總體框架，對于提高銀行體系的抗風險能力，維護銀行體系安全、穩健運行，具有重要的意義。
　　
　　實施杠桿率監管的必要性
　　杠桿率監管有利于防止銀行體系過度杠桿化。杠桿化程度過高是歷次金融危機爆發的重要原因，本次金融危機也不例外。危機之前，西方國家金融機構通過發展表外業務、廣泛參與金融衍生交易導致過度杠桿化，直接增加了單家金融機構和金融體系的脆弱性。危機之后，面臨市場下行的壓力，金融機構被迫去杠桿化（deleverage），進一步加重了危機的負面影響，對實體經濟運行起到了巨大的破壞作用。通過實施杠桿率監管，對金融體系的杠桿化經營設置限制，有利于防止金融體系的過度杠桿化，降低危機發生的概率。
　　杠桿率監管對資本監管制度形成了有益的補充。危機暴露的現行資本監管缺陷是實施杠桿率監管的另一重要原因。2006年，巴塞爾委員會發布了修訂后的《統一資本計量和資本標準的國際協議》（新資本協議），提高資本充足率的風險敏感性，允許商業銀行采用內部模型計量自身的資本充足率。新資本協議的實施，適應了20世紀90年代以來國際金融業的最新發展，有利于防止監管套利，增強資本監管制度的彈性。但是，相關監管制度在實施中存在以下問題：一是新資本協議沒有解決合格資本定義的問題。20世紀90年代以來，一些商業銀行開始廣泛采用創新資本工具作為銀行補充資本的重要方式，各種類型的資本工具之間性質各不相同，影響了資本的內在統一性，同時，由于混合資本工具不具備普通股的永久性特征和吸收損失的能力，銀行資本的整體質量下降。二是由于允許商業銀行采用內部模型計算資本，一些商業銀行利用復雜的經濟資本模型套利，使得銀行的資本總量減少，削弱了銀行的風險抵御能力，據英國金融服務局（FSA）測算，英國部分銀行模型測算的資本量低于第一支柱最低資本要求30％至50％的水平。資本質量和數量的問題在本次金融危機中表現得淋漓盡致。在面對危機時，一些西方國家主要銀行資本嚴重不足，且各種創新資本工具沒有起到吸收損失的作用，銀行不得不通過外部籌資或依賴政府注資方式以彌補損失，給各國政府造成了巨大的財政負擔。如何彌補資本監管制度的缺陷，提高銀行的資本充足水平成為危機后國際金融監管改革的重要議題。為此，危機之后，國際上廣泛達成共識，有必要在推進資本充足率監管制度改革的同時，引入杠桿率指標，防止金融機構通過內部模型進行監管套利，確保銀行擁有一定數量的合格資本。
　　我國銀行業資產規模快速增長的勢頭對加強杠桿率監管提出了要求。近年來，我國銀行業金融機構資產規模持續保持較快的增長。截至2010年底，銀行業表內總資產為94.3萬億元，同比增長19.7％，該增長速度明顯高于國際銀行業的平均水平。在表內業務快速增長的同時，商業銀行的表外業務也增長很快，從而給其資本充足水平形成了巨大的壓力，推動了銀行業杠桿化程度的提高。為此，有必要通過杠桿率監管控制銀行的杠桿化水平，促進商業銀行審慎經營，提高其經營成本約束意識，轉變當前以資產規模擴張為主的粗放式增長，推進其轉向注重效率、服務與效益的集約型發展模式轉變，維護其長期健康發展。
　　
　　國際上實施杠桿率監管主要動議
　　2009年4月，二十國集團（G20）領導人倫敦峰會提出，各國金融當局應當引入一個更為簡單的指標，作為以風險為基礎的資本充足率的補充，衡量金融體系杠桿的積累，尤其是應當加強表外敞口的度量，并要求巴塞爾委員會等國際標準制定機構負責設計該監管指標。
　　根據G20的要求，巴塞爾委員會成立了杠桿率工作組，對杠桿率的設計問題進行了研究。2009年12月，巴塞爾委員會發布了《增強銀行體系穩健性》（征求意見稿），提出了杠桿率監管總體框架。2010年12月，巴塞爾委員會發布《第三版巴塞爾協議》（Basel Ⅲ），對杠桿率的基本構成、水平和實施時間表做出了規定，其主要內容包括：
　　第一，杠桿率是一個兼具有微觀審慎和宏觀審慎功能的指標，其引入的目標一方面在于控制銀行體系的杠桿化程度，防止過度杠桿化可能給金融體系乃至實體經濟造成的危害；另一方面在于為資本監管提供底線，強化以風險為基礎的資本充足要求。
　　第二，杠桿率的分子為考慮了扣減項的一級資本，杠桿率的分母為調整后的表內外資產，表外項目在杠桿率的分母中通過高信用轉換系數予以充分反映。
　　第三，根據巴塞爾委員會決策委員會（中央銀行行長和監管當局負責人會議，GHOS）的決定，杠桿率的最低標準為3％。
　　第四，杠桿率的實施設定過渡期。過渡期自2011年1月1日開始，在此期間，巴塞爾委員會將設計杠桿率統計模板并跟蹤研究杠桿率定義的要素和水平；2013年1月1日至2017年1月1日為并行期，2015年1月1日，單家銀行開始披露杠桿率水平及其要素，巴塞爾委員會將密切監測杠桿率的披露情況。2017年上半年，巴塞爾委員會將根據并行期的觀察情況，對杠桿率方案進行最終調整，以便在適當評估和校準的基礎上于2018年1月1日將杠桿率納入第一支柱。
　　
　　《商業銀行杠桿率管理辦法》內容解析
　　從銀監會發布的《商業銀行杠桿率管理辦法》（以下簡稱《辦法》）內容看，《辦法》充分借鑒了巴塞爾委員會“巴塞爾協議Ⅲ”的相關內容，在杠桿率分子和分母的設定、各類資產的敞口計算規則等方面與“巴塞爾協議Ⅲ”基本一致。《辦法》的主要內容包括：
　　引入杠桿率指標，作為微觀審慎監管和宏觀審慎監管的重要工具。銀監會在加強對單家銀行杠桿率監管的同時，持續監測銀行業的整體杠桿率情況，加強對銀行業系統性風險的分析與防范。
　　商業銀行應當達到《辦法》規定的杠桿率最低要求。《辦法》規定，杠桿率指商業銀行持有的、符合有關規定的一級資本與商業銀行調整后的表內外資產余額的比例。具體計算公式為：
　　杠桿率=（一級資本－一級資本扣減項）/調整后的表內外資產余額
　　其具體內容如下：
　　（1）杠桿率的分子采用一級資本凈額，即扣除了各項扣除項之后的一級資本。2011年4月，銀監會發布的《關于中國銀行業實施新監管標準的指導意見》已經明確，監管資本將從現行的兩類修改為三類，即核心一級資本、一級資本和總資本。由于銀監會現行的《商業銀行資本充足率管理辦法》沒有使用一級資本的概念，而是使用核心資本的概念，該一級資本實際上相當于現行《商業銀行資本充足率管理辦法》的核心資本。
　　（2）杠桿率的分母為調整后的表內外資產余額。其中：調整后的表內資產余額中，衍生產品按照現期風險暴露法計算；調整后的表外項目余額中，無條件可撤銷承諾按10%的信用轉換系數計算，其他表外項目按照100%的信用轉換系數計算。衍生產品采用現期風險暴露法被公認為是較為審慎的確定衍生產品風險暴露的方法，其計算方法為：
　　現期風險暴露值＝以公允價值計算的重置成本＋名義本金×固定系數
　　作為國際上通行的計算商業銀行衍生產品風險暴露的方法，現期風險暴露法的主要原理是，考慮到衍生產品風險的不確定性，在計算風險暴露時，除衍生產品合約當前的市值外，還應加上根據巴塞爾委員會固定系數計算的潛在風險暴露。
　　（3）根據我國銀行業實際，杠桿率的最低監管標準為4％，高于巴塞爾委員會的要求。
　　（4）銀監會同時規定了杠桿率實施的過渡期，即系統重要性銀行應當于2013年底前達到杠桿率最低監管要求，非系統重要性銀行應當于2016年底前達標。
　　商業銀行應當建立杠桿率管理制度。商業銀行自身的杠桿率管理制度是監管的基礎，商業銀行應當根據本行的風險偏好和風險承受能力確定本行的杠桿率水平。《辦法》規定，商業銀行董事會承擔杠桿率管理的最終責任，商業銀行高級管理層負責杠桿率管理的實施工作。《辦法》同時要求商業銀行應當設定不低于最低監管要求的目標杠桿率，有效控制杠桿化程度。
　　商業銀行應當定期披露杠桿率信息。《辦法》對杠桿率的信息披露提出了要求，明確杠桿率信息披露的最低要素范圍、披露的時間和方式。
　　杠桿率的適用范圍為商業銀行，但其他非銀行金融機構如政策性銀行、金融資產管理公司、農村合作銀行、農村信用社、財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司和消費金融公司等適用資本充足率監管的金融機構應參照《辦法》執行。
　　
　　《辦法》實施對商業銀行的要求
　　商業銀行應當強化經營管理規劃，加強自身的杠桿率約束。我國商業銀行應當認真汲取西方國家商業銀行高杠桿化經營帶來的教訓，根據自身的業務管理水平和資產結構，確定自身的目標杠桿率水平，尤其是要全面考慮本行各項經營業務的杠桿化效應，全面分析衍生產品的內嵌杠桿以及表外業務的潛在風險，綜合度量本行的復合杠桿化水平，并有針對性地采取杠桿管理措施，控制銀行的資產規模和業務擴張。
　　商業銀行應當制訂科學的資本補充規劃，確保銀行資本充足。盡管從目前來看，《辦法》的實施只會在短期內給少數銀行業金融機構帶來一定的資本補充壓力。但是從長期來看，由于我國商業銀行資產增長速度較快，不可避免帶來資本補充的壓力。因此，商業銀行應當綜合考慮資本充足率和杠桿率監管要求，制訂科學的資本規劃，資本規劃應當對本行的發展戰略、資產增長速度、資本需要量和補充資本的渠道進行清晰闡述，實現資產與資本、核心資本的匹配增長，確保在資產增長的同時，銀行資本充足水平不下降且資本質量保持穩定。
　　(作者單位：中國銀監會政策研究局)