中國地方政府債務風險問題探討

　　編者按：中國地方政府債務的大規模增長，源自2008年末國家4萬億元經濟刺激政策執行過程中大量出現的地方政府融資平臺公司。隨著今年4月的滇公路貸款信用事件以及6月的上海城投信用風波，將中國地方政府債務風險問題推上國內外輿論的風口浪尖。審計署于今年6月27日公布《全國地方政府性債務審計結果》，再次讓地方債務風險成為市場關注的焦點。地方債務風險問題會不會愈演愈烈，對中國經濟后續發展將產生怎樣影響。為此，本期《銀行家》以“中國地方政府債務風險”為主題舉辦月度論壇會。以下按嘉賓發言順序整理部分精彩內容，以饗讀者。
　　
　　黨均章：地方政府債務風險問題解決之道
　　關于中國地方政府債務近期國內外都很關注。從地方政府負債額度、風險狀況判斷等方面，都有不同的說法。有的持樂觀看法，有的持悲觀看法，更有甚者因某種目的大肆渲染地方政府債務風險，唱空地方政府債券，引發了某些市場反應。對于如何看待地方政府債務，提出三點意見。
　　第一，地方政府債務的風險整體可控。既不應過度夸大，也應關注局部風險暴露。
　　從銀行業風險管理的角度來講，只要有貸款就有風險，貸款本身就是風險選擇，但關鍵點是這個風險是否可控。政府平臺貸款作為一種貸款，就是有風險的，但我認為目前地方政府平臺貸款的風險是可以控制的。
　　從銀行端看平臺的貸款，一方面，國開行和五大行是平臺貸款的主力，而從它們對目前平臺貸款的分類解剖分析來看，平臺貸款的整體質量尚佳，預測風險同樣處在國開行及五大行的承受范圍之內，所以不論平臺貸款質量還是平臺層級各個方面，從目前來看依然比較穩定。但另一方面，平臺貸款層級參差不齊，對于全國性中小商業銀行以及農村金融機構這一領域，處于平臺貸款中相對較低的層次。如果這類平臺貸款出現問題，不可控因素超過自身承受能力，對應的無論第一還款源還是第二還款源保證能力都不夠的中小機構和農村商業機構就必將面臨很大風險。所以，這個層次的平臺貸款風險問題在整體平臺貸款中，值得關注。
　　從非銀行端來看，目前涉及到平臺公司融資的主要形式是信托，無論是銀信合作，信信合作還是銀證合作，這類平臺公司的融資變成非傳統信貸產品之外的產品，而凡是轉到信托類的產品其中必然包含實體內容，所以其風險依舊可控。
　　第二，建立地方政府舉債的規章制度，規范地方政府負債行為。
　　我國地方政府舉債不是一件新鮮事，只是四萬億元國家投資之后愈發刺激了地方政府舉債的沖動性，短期內其額度與增長的幅度極劇膨脹引發了國人的關注。所以地方政府負債無可厚非，舉債是否科學合理是關鍵。我認為現在地方政府舉債行為有待規范，不乏欠缺合理性的舉債，特別在政府層級較低的地方普遍存在，在負債規模上超過本地財力兩倍以上的地方政府舉債行為屢見不鮮。尤其純公益類平臺貸款，也就是完全用財政資金覆蓋的公共設施建設，這相當于財政投資用負債的方式為公共設施建設搭橋貸款，在財政資金到位之前解決問題，其中就有財政負擔能力合理性的問題，超過合理的負擔能力就必然是存在問題的。
　　當然，我們也不能從某一個局部，某一個單體的政府的負債比例去研究問題，而應從宏觀層面，從全國的角度來研究地方政府整體負債水平，考察個體的不合理在總體中占多大比例，能不能影響全局，如果某些風險個體不足以影響全局，在意識上就沒有將其風險擴大化的必要。所以對地方政府負債行為問題，提出幾點意見。
　　一是要規范地方政府負債的決策機制。投資決策如何制定和投資風險如何承擔，如何使其科學規范是重中之重。只有地方政府舉債的決策機制科學、規范、健全，才會形成地方政府的合理舉債。
　　二是要拓展地方政府的舉債渠道，疏堵并舉。目前，地方政府的舉債路徑很窄，把眼光最大限度的盯在銀行身上。應從市場角度，一是引導地方政府從直接金融市場里進行融資，二是為地方政府開辟多樣化渠道，包括其他非信貸的渠道，特別是把地方政府發債的控制根據不同情況適當放松，并給予地方政府一定的發債權利。三是對現存的平臺貸款，要進行疏導來取代一味的“斷糧”政策，“斷糧”會使原本風險不大的平臺貸款變成高風險貸款，并容易引發社會上對于管制政策的逆反效應。
　　三是理順地方政府事權與財權的關系。地方政府的事權與財權本身關系不順，地方政府要處理的事權與所擁有的財權不足的問題亟待解決。
　　四是建立健全地方政府債務的管理機制。只要地方債務有管理機制在，其風險問題就可以尋找渠道解決，有些地方政府只管借不管管就必然存在諸多問題。
　　第三，商業銀行要采取扎實措施，有效管理地方政府債務風險。
　　從商業銀行的角度考察，一是要嚴格執行銀監會的規定，搞清銀行平臺貸款的“底子”，包括銀行所貸給的政府平臺的層級，貸款的資金流向，資金所投資的項目狀況。然后考慮項目屬性，是純粹的財政項目，或是公司項目、資源整合類的項目。二是作為商業銀行，要嚴格按照商業化的原則，量化平臺貸款的風險敞口，避免現存的各家銀行對自己在平臺貸款上的風險敞口不能精確計量的問題。三是嚴格遵循國家宏觀調控的節奏，按照國家宏觀調控的節奏，采取措施把存量貸款中的風險貸款，利用分散和轉移機制來消化一部分。
　　（作者單位：郵政儲蓄銀行）
　　
　　任俊峰：地方政府平臺貸款的問題與解決途徑
　　地方政府平臺貸款確實存在不容忽視的問題，但無需恐慌。這些問題對宏觀經濟的沖擊力度有限。目前各方面對地方政府平臺貸款的統計數據參差不一，國內知名投行發布的研究報告預測平臺貸款總量為8.5萬億元到9.5萬億元，某機構預計10萬億元左右，國內外還有對這些數字是否高估或者低估的分析，分別論述其風險的大小。當然，精細化的分析是必要的，但是，宏觀角度估算償還能力更為快捷。首先，中國2010年GDP總額近40萬億元，10萬億元左右的平臺融資貸款僅占其四分之一，平臺融資貸款中的不良貸款占比更低，而且不會集中在一年，因此對宏觀經濟的沖擊力度有限。其次，地方政府對平臺貸款償還能力較強。審計署相關報告披露：“政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52．25％；如果加上政府負有擔保責任的債務則為70．45％。”在地方政府的財政收入以每年20%的速度增長支持下，從總體看，我國地方政府性債務負擔尚未超出財政償債能力。此外，各級政府還有土地、國有股權等可以變現的財產，有發行債券和資產重組、債務重組及上市融資等融資渠道，對財政的壓力亦可緩釋。
　　地方政府平臺貸款對銀行貸款的不良率有影響，但也不會發生質變。例如：“工商銀行依靠項目自身現金流還貸的全覆蓋或基本覆蓋的貸款占比高達93%，平臺貸款的不良率為0.3%。”（中國工商銀行金融研究總監詹向陽）我國的利率政策維持了較大的存貸差，銀行的不良率一直在下降并達到較低水平 ，因此在銀行不良率方面不會發生太大問題。
　　對于地方政府平臺貸款問題，不能不正視，但也不能硬著陸。對策上應有六點：
　　一是總量控制，地方債務總量的問題主要是近年的增長過快，所以應重點對增速制訂標準，從而控制總量、優化結構。地方政府平臺貸款到期償還再添新貸時，審核需更為謹慎，對償還能力要求需更為嚴格，做到嚴控新增，對于需要持續投入的在建項目，應繼續保持其延續性，如若不然，老項目不給予續投就可能轉化成不良。
　　二是地方政府債務余額與地方政府綜合財力的比率要控制，若超過一定比例，就應堅決控制發放額度，并敦促地方政府在限定時間內將比率降下來。
　　
　　三是銀行應針對地方政府平臺貸款建立健全相關制度，政府平臺貸款作為一個較為新興的事物，如果連最基本的統計都搞不清楚，從何談起對他的規范管理？負有責任的地方政府以及財政、發改、審計、統計、銀行等方面應該針對地方政府平臺融資建立一系列工作制度，從統計（包括并不限于界定公司和平臺分類統計）和審計、監管和調控、償還和問責，都應配套成龍。
　　四是合理使用政府平臺貸款，不僅要看其用途的公共產品屬性，還要考慮經濟性，公共產品性雖然屬于政府職責，但如果涉及到貸款，就必然考慮到經濟的合理性和效率性，這樣才能產生還款的現金流。未必將還本付息壓力全部放到財政收入上。
　　五是建立嚴格的風險監測及應急制度，發現問題早作調控，綜合運用財政、土地、國有資產、國有企業等資源，化解風險。
　　六是切實解決新官不還舊賬的問題，歷屆遺留下的銀行貸款，要逐步消化。新官出于對自己政績的考慮，沒有壓力就不會為上任埋單，省出錢來搞新的投資對他利益更大，所以在制度上應對此類問題做出明確規范，解決地方政府寅吃卯糧的問題，例如，地方政府換屆和離任經濟責任審計中，可以列入相關評價。
　　總之，以此次發現問題為契機，完善對地方政府融資平臺的管理，做到項目經濟、數字清楚、還款有來源、責任能落實，就能夠使其風險更為可控。
　　（作者單位：北京農商銀行）
　　
　　張興勝：從政府債務風險爆發條件看中國地方債務風險問題
　　政府債券風險管理是一個歷史悠久的話題，全球金融危機后世界進入了一個新的政府債務風險高發期。政府債務風險表現為兩種形式，一是缺少貨幣發行權的政府或其發起設立并由政府負連帶債務償付責任的公司，頻繁出現信貸或信用債違約事件，二是擁有貨幣發行權的中央政府通過濫發貨幣形式彌補公共部門財政赤字導致貨幣超發及惡性通脹的爆發。當前我國地方政府債券風險受到國內外的廣泛關注，需要認真分析政府債務風險爆發的條件，并以此深入分析中國經濟發展中的政府債務風險及其管理問題。
　　政府債務風險爆發的條件
　　政府債務風險爆發是一系列因素綜合作用的結果，深入研究世界各國政府債務風險案例，就會發現政府債務違約引發政府債務風險事件往往是一系列重要事件交互影響的結果。
　　一是資產泡沫破裂。市場經濟是周期性經濟，經濟繁榮階段隨著產業資本盈利能力的抬升及經濟景氣的增長，資產泡沫和通貨膨脹也往往緩步出現。現代市場經濟繁榮期的終結往往緣于資產泡沫破裂，資產泡沫破裂引發經濟衰退不僅影響產業資本盈利能力、就業能力和社會景氣預期，還將導致政府稅源萎縮。政府實施反周期政策、刺激經濟增長，需要進一步擴大財政支出，將導致財政收支狀況迅速惡化，引發政府債務風險問題。從歷史上看，經濟繁榮時期政府債務風險相對較小、債務風險爆發的可能性很低，而資產泡沫破裂引發經濟衰退時期則不僅是經濟管理的困難期，也是政府債務風險爆發的高危期。
　　二是經濟衰退引發支柱稅源萎縮。發達國家地方政府的支柱稅收是物業稅、居民所得稅等，中國地方政府的支柱稅收則一般是工商企業營業稅及土地出讓金。經濟衰退、經濟政策變化或資產泡沫破裂若導致政府支柱稅源嚴重萎縮，政府債務問題就會隨之接踵而至。
　　三是財政剛性支出壓力大。政府財政的剛性支出主要來源于兩個方面，一方面是社會體制性因素導致政府必須保持高額財政支出規模并無法削減。例如希臘由于社會歷史原因，社保水平相對較高，社保剛性支出規模巨大，2008年全球金融爆發后希臘政府提出了以撙節開支為主要特點的2009年財政支出預案，結果引發全國范圍內的騷亂，最終緊縮預算方案只能胎死腹中。在這樣的社會環境下，政府的養老支出、失業補助支出等都是剛性的。另一方面是基建項目財務性剛性支出規模巨大。比如某些基建項目啟動后后續資金需求巨大，即使支柱稅源萎縮也難以壓縮基建支出規模，導致財政剛性支出壓力增大。
　　四是政府融資渠道嚴重萎縮。任何一個政府都存在融資需求并擁有多種融資渠道，但在特殊環境下政府融資渠道可能劇烈萎縮。比如希臘政府因為美國的三家評級機構下調主權債務評級、市場預期改變，導致希臘政府對外融資陷入困境。中國地方政府擁有銀行信貸融資、委托財政部代發國債融資、信托貸款融資等多種渠道，在信貸緊縮、信貸政策改變等特殊環境下，大量基建項目的融資渠道也可能嚴重萎縮。
　　五是出現風險恐慌情緒且缺乏外部援助。在具備以上四項條件后，如果政府債務問題成為社會各界關注的焦點，或者個別地方政府債務違約，不僅將導致其他地方政府再融資風險爆發，還可能導致出現市場恐慌情緒。如果缺少強有力的外部援助，風險恐慌情緒就會成為引發政府債務風險的導火索。
　　政府債務風險會不會爆發，關鍵看以上五個條件是否具備。如果都已具備，就只存在政府債務風險以什么形式爆發、什么時間爆發的問題。
　　中國地方政府債務風險問題
　　按照政府債務風險爆發的條件分析，中國是否存在地方政府債務風險爆發的可能，如何評估中國地方政府債務風險水平？我堅持兩點看法：
　　首先，不應低估甚至忽視中國地方債務風險問題。
　　一是中國經濟發展可能面臨“劉易斯拐點”和房地產泡沫破裂疊加問題。理論研究表明欠發達國家的經濟發展中，或遲或早要經歷所謂的“劉易斯拐點”，“拐點”出現后經濟增長將出現一系列變化，如勞動力價格上升、農產品價格持續上行、勞動力和農產品價格長期上行導致通脹壓力長期居高不下、經濟增長速度放緩、投資率下降和消費率上升等。目前學界熱議中國的“劉易斯拐點”時間，相當部分專家認為中國正處在“拐點”出現的特殊時期，勞動力價格、農產品價格可能在很長一段時期中保持持續上升態勢。有專家稱2015年中國人口紅利期將完全結束，人口資源約束加大，經歷“拐點”后如果出現較長時間的勞動力價格和農產品價格迭加上行，再加上資源品價格上漲有可能導致通貨膨脹壓力長期存在，經濟增長率緩步下行，一些原先有競爭力的產業因勞動力、土地、農產品等要素價格上漲將喪失原有競爭優勢，國民經濟增長環境將逐步改變，對地方政府的債務狀況將產生深刻影響。目前按照房價收入比、房價租售比等指標衡量，中國房地產泡沫化程度已居全球高位，如果所謂“劉易斯拐點”和房地產泡沫破裂時間疊加，前面述及的風險觸發因素就會更多出現，導致地方政府債務風險擴大。
　　二是地方政府融資平臺債務違約風險擴大。政府融資平臺公司大多既進行銀行信貸融資，又通過發行債券進行債務融資，平臺公司債券一旦違約將迅速引發市場恐慌情緒。債券違約事件的傳染性強，在恐慌情緒影響下短時間內就可能導致平臺公司債券完全喪失流動性，大量債券沒有交易量也沒有市場價格，出現一定范圍內的信用市場危機。我國目前尚缺乏信用市場危機的應急機制，沒有建立在危機中穩定債券市場的對手方交易聯盟，也沒有建立危機爆發時央行注入市場流動性的應急穩市機制。所以中國政府債務風險總體上仍是可控的，但對信用風險事件引發市場恐慌、震蕩并對經濟發展造成打擊的危險不能低估。
　　其次，不應對中國地方政府債務問題過高估計。一些機構認為中國地方債務風險已嚴重到需要下調中國銀行機構信用評級的程度，這種看法過高地估計了地方政府債務風險，具有明顯的誤導性。主要原因如下：
　　一是中國政府不存在債務風險，負債水平遠低于國際預警線，擁有獨立的貨幣發行權和強大的穩市能力，對地方政府債務風險管理能力很強。我國政府財政收入增長較快，地方政府融資平臺融資規模有限，從財務實力上看具有管理地方債務風險的能力。從債務市場風險爆發的時間次序看，銀行信貸資產質量嚴重劣變、信貸市場出現系統性風險后才會出現債券市場危機。目前我國銀行體系財務健康，信貸資產質量不斷提高，在銀行信貸市場沒有出現系統性風險的情況下，地方政府融資平臺債務出現系統性風險的可能性非常小。
　　
　　二是中國經濟發展形勢良好。良好的經濟形勢下隨著經濟結構、稅收結構的調整，地方政府的支柱稅源將逐步多元化，緩釋地方政府債務風險問題將更為主動。從地方政府債務風險管理的角度看，一方面積極利用經濟增長形勢良好的時機緩釋地方政府融資平臺企業債務風險，另一方面防患于未然，積極建立銀行間市場出現緊急情況時的應急穩市機制，才能不斷增強地方政府債務風險的管控能力。
　　（作者單位：工商銀行資產管理部）
　　
　　劉煜輝：地方政府債務性質及其宏觀風險探討
　　第一個問題，地方政府舉債是一項正常的經濟行為，不能因為部分媒體的過度渲染和局部的問題的出現而將其劃歸到負向經濟行為，原因有四：一，公共設施項目建設的資金需求與政府財政收入不匹配，公共設施項目初期建設投入大量的啟動投資，而地方政府正常的財政收入是均衡收入，所以初期政府必需舉債以投入建設。二，公共基礎設施項目由于初始投資大、受益期限長，如果完全利用當期地方財政收入進行融資，不僅對當期地方財政造成極大的資金需求壓力，而且使成本和收益在當代人與后代人之間的分布失衡，進而造成代際之間的分配不公問題。所以，在經濟學意義上，政府舉債有其合理性。三，中國現階段處于工業化的中后端，城市化方發展方興未艾。由于長期以來工業化引致城市化的格局，在一定程度上使中國出現了城市化進程大大滯后于工業化的局面。很多用于民生的財力資源都被用來提升GDP，在歷史上確實造成很多欠賬，因此長遠來看，中國城市化建設必然加速，對基礎設施的需求相應提升，政府勢必持續舉債以應對此項支出。四，審計署最近公布地方債務的審計明細，對債務形成結構及用途做出詳盡統計。
　　公益性項目包括，首先，城市道路、防洪排澇、城市環境治理、義務教育等非排他性項目的公共投資建設。其次，準公益性項目，包括城市供水、氣、電、熱、垃圾處理、公交、公立醫院等有收費機制、難以收回成本的公共項目。其三，經營性項目，包括電力、高速公路、港口、通信、運輸等外部性較強的公共建設項目。
　　從目前地方政府負債形成的項目投向分析，明確的經營性項目大約占26%，多數盈利能力比強，自身現金流可以彌補貸款本息。其他投向公益性和準公益性的項目，市政建設、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設占到60%，雖然目前盈利性比較弱，但可以通過制度的安排進行一定商業性開發和市場化運作以實現合理價格，這是轉變經濟模式和科學發展的重要方面，這些工作的推進都有利于目前的地方政府債務的未來清償。隨著城市化進程加快，居民對基礎設施需求強烈，也不缺少具有穩定收益的項目，但諸多基礎設施因缺乏融資渠道處于“瓶頸”狀況。因此，地方政府融資可持續性與否的根本在于地方政府債務融資的適當性，只要保證地方政府債務融資規模適度，并通過適當的制度安排改善這些項目的現金流，地方政府融資可持續可以實現。
　　第二個問題，中國地方政府債務風險，主要有兩方面，一方面來自平臺本身架構的狀況會不會出現問題，針對于此做量化分析，按照審計署的統計口徑，據估計地方政府償債壓力最重為2011年和2012年，尤以2011年地方政府所要償還本息和約占地方政府當年財政收入的40%為最。以過去十年間中國地方政府財政收入平均增速是20%為界，若地方政府償債率超過此20%的紅線，意味地方政府需做出一定財政緊縮，所以2011年地方政府償債率基本超過此紅線一倍以上，其償債壓力必然巨大。而從2013年開始，地方政府的償債壓力將會明顯減輕。
　　無論來自哪一種統計口徑的數據，中國地方政府債務激增的風險問題都應該引起高度的重視。但是，從中國當前整體的政府資產狀況角度看，根據憲法和法律規定，政府擁有城市土地、礦產等自然資源的所有權，其價值至少有50～100萬億元；另有總額達35萬億元（中金公司2008年底估計數據）的國有企業資產以及80萬億元的國有金融機構資產，再加上每年占GDP約30%以上的財政收入份額，相對于政府總體債務的狀況而言，政府資產無論從規模還是質量上看都顯得較為穩健。因此，盡管地方政府債務規模激增，但當前中國并無發生整體債務危機之虞。在中國這樣一個國有資源+國有資產+國有銀行的制度背景下，國外的政府債務管理的概念，如政府債務負擔率、負債警戒線等指標的約束可能目前只具備一定的參考和研究意義。
　　另一方面，中國銀行業能夠再次消化掉過去兩年中地方政府投資擴張所產生一系列債務風險問題。如同1998～2004年間中國商業銀行改造一樣。盡管中國的銀行體系不會出現壞賬率的激升，但這一次清理所造成的“宏觀成本”可能也不會低，這種逆向國民收入分配，意味著家庭財富會發生大規模轉移。由于政府部門建立了高杠桿，所以家庭部門將被迫長時間保持低儲蓄利息率，這相當于家庭部門實質性給銀行部門注資，也相當于以家庭部門財富轉移的方式支持政府投資的擴張。并且，如果政府融資項目生產率低下（基礎設施使用率不足），同時又占用了資源而擠壓了私人部門，宏觀上意味著未來沒有提供足夠的產品和服務去吸收釋放的貨幣，供給面惡化最終會演化為通貨膨脹，通脹是政府對家庭強制征收的鑄幣稅。如果產生銀行的壞賬風險，需要變現其他政府資產償付平臺貸款，而政府資產本就是全民財富，這意味著家庭部門未來減稅和轉移支付空間的減少，既公民福利受損。
　　在推動宏觀經濟持續增長的動力機制上，中國經濟過度依賴出口和投資；改變現狀的必由之路是實現胡錦濤主席所倡導的“包容性增長”，切實提高家庭消費在GDP中所占的比例；如果中國一直靠家庭財富轉移的方式為公共部門投資的繁榮提供補貼的話，家庭消費占GDP的比重將停滯不前。中國經濟離再平衡的道路將漸行漸遠。
　　（作者單位：社科院金融研究所）
　　
　　程連升：結合歷史探討地方債務問題對中國的影響
　　將目前地方債務問題與中國改革發展的進程聯系起來看，可以總結為以下幾點：
　　第一點，從地方債務本身看，總量可控，但來勢兇猛。根據審計署的公告和相關研究機構學者的分析，地方債務數額總體上還不是很大，債務風險可控，但風險發展的苗頭來勢兇猛，必須堅決遏制。盡管從1979年開始，我國地方政府已存在實際舉債的情況，但到2008年初債務余額規模還只有1.7萬億元，數額不大。但到2009年底，地方債務快速增加到5萬億元，這可以解釋為應對世界金融危機地方政府加大了投資，為2008年之前所做的項目投入了后續資金。而在2009年底到2010年底的1年間，地方債務余額翻了一番，從5萬億元增加到10.72萬億元。由此不難看到，地方政府債務主要是近兩年發生和積累的。一方面這是積極財政政策的作用，另一方面也是地方政府事權與財權不協調、不匹配的結果。因此，面對近兩年地方政府債務的激增勢頭，中央政府要高度重視，設法遏制其蔓延，否則后果嚴重。
　　第二點，從地方債務的影響看，雖然對中國宏觀經濟的影響不是很大，但對中國法制建設和信用環境具有殺傷力。整體上，地方債務問題目前不會出現大規模的信用風險問題，但在局部地區和部分行業風險已然出現、不容忽視。從法理上講，目前制約地方舉債行為的有關法律是存在的，《預算法》和《擔保法》均禁止地方發債舉債，既然有法可依，為何屢禁不止？市場經濟應該是法制經濟，地方政府在經濟建設中普遍對法律規定表示漠視，必然對中國的法制建設和信用體系造成了不良影響，具有很強的殺傷力，也反映出中國社會主義市場經濟建設的無序和混亂。
　　
　　第三點，地方債務風險的存在和進一步蔓延，會對中央的宏觀調控政策，形成一種倒逼和削弱力量。地方政府前兩年之所以敢發債敢舉債，主要在于房地產和土地價格膨脹所帶來的豐厚回報。如今，中央政府面對嚴峻的通貨膨脹形勢，嚴格控制房地產投資，使地方政府的土地財政收入受到了一定削弱。在這種情況下，出現了部分縣市和部分行業到期債務履約延期的問題。據審計署的公告，2011年和2012年兩年間地方政府到期債務約占目前總債務余額的46%。地方政府面臨著債務累積的巨大風險，這就需要有緩沖風險的出路和空間，地方債務問題就必然會對房地產的嚴控政策帶來一定的反作用。所以，政府的宏觀調控政策能不能繼續下去，房價能不能確實降下來，目前又添加了地方政府債務風險存在的這個變數，中央政府調控政策的阻力又會加大。
　　第四點，地方政府債務風險問題會削弱今后幾年民生建設的推進力度。地方政府的巨額債務與在國家發展現階段所強調的社會建設、民生建設和綜合領域的發展形成具體矛盾。在高額債務的壓力下，部分地區特別是中西部經濟欠發達地區，政府投入社會建設和民生改善的資金必然要受到限制。因此，中國經濟發展方式的轉型，和諧社會建設目標的推進，都受到目前地方政府債務問題的困擾。
　　第五點，中國地方政府債務風險如何消解的問題。首先，從政策和技術兩方面下手解決，一是要盡快建立政府債務的運營機制和債務風險的緩釋機制，二是體制方面的變革，主要在于財稅體制的改革，分稅制進一步細化和完整化。其次，國家預算必須要透明，實現陽光財政。中國經濟以年均9.8%的速度增長了30年，已經創造了世界奇跡，且近年財政收入增長都在25%以上。地方政府拿到手里的錢應該怎么花是關鍵。最后，赤字政策需要反思，中國從從鄙視赤字政策到赤字政策的合理化、甚至到樂此不疲。在美國2008年出現金融危機后，赤字政策受到極大沖擊，給經濟和社會的可持續發展帶來的影響必須重新評價。在中國，赤字財政政策我們已經執行了30年，其規模仍在日益擴大，用明天的錢和后代的資源來大辦今天的事，這種行為習慣是否符合可持續發展的觀點，值得反思。
　　第六點，我國的發展觀和政績觀亟待改變。如何發展才是真正的又好又快，能不能以經濟增長速度作為政府執政能力和干部能力的審核標準值得思考。長期以來，由于我國政治體制改革和民主制度建設嚴重滯后于經濟體制改革，投資項目多、GDP增長快，似乎成為地方政績考核的唯一標準。這種單一化執政標準和政績考核方式，已帶來嚴重社會問題，地方債務的急劇增加就是一例。所以，要從根本上防止地方債務的失控，需要盡快改變我國發展觀和政績觀。國家發展戰略應從過去的經濟增長優先回歸到民生改善優先上，讓科學發展觀得到更全面的執行和貫徹落實，并盡早實施主要官員離任財務審計制度，以杜絕官員為個人政績考慮而不顧后任債務負擔大舉借債搞投資建設的現象。
　　（作者單位：中央黨校）