渤海溢油法制之殤

　　今年6月4日以來，位于渤海中南部海域的蓬萊19—3油田連續(xù)發(fā)生溢油事故。截至9月6日，溢油累計(jì)造成5500多平方公里海水污染，給渤海海洋生態(tài)和漁業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。這次事故因何發(fā)生？暴露了哪些問題？值得認(rèn)真反思。
　　
　　溢油事故何以發(fā)生
　　蓬萊19—3溢油事故發(fā)生在B平臺(tái)和C平臺(tái)。國(guó)家海洋局公布的調(diào)查結(jié)論，對(duì)這兩個(gè)平臺(tái)發(fā)生溢油事故的原因是這樣描述的：
　　“康菲石油中國(guó)有限公司在蓬萊19—3油田B平臺(tái)的生產(chǎn)違反總體開發(fā)方案，沒有執(zhí)行分層注水的開發(fā)要求，長(zhǎng)期籠統(tǒng)注水，導(dǎo)致注采比失調(diào)，破壞了地層和斷層的穩(wěn)定性，造成斷層開裂，形成竄流通道，發(fā)生海上溢油。當(dāng)B23井出現(xiàn)注水量明顯上升和注水壓力明顯下降的事故征兆時(shí)，沒有及時(shí)停止注水、查明原因，而是繼續(xù)維持壓力注水作業(yè)，進(jìn)一步加劇了海上溢油的污染程度。康菲石油中國(guó)有限公司在蓬萊19—3油田的C平臺(tái)C25井回注巖屑作業(yè)違反總體開發(fā)方案規(guī)定，數(shù)次擅自上調(diào)注巖屑層位至接近油層，造成回注巖屑層異常高壓，形成向上部油層竄流高壓源，造成C20井鉆井至該層時(shí)產(chǎn)生井涌，同時(shí)，該井作業(yè)表層套管下深過淺，違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的要求，降低了應(yīng)急處置事故能力，發(fā)生側(cè)漏溢油。”這就是蓬萊19—3溢油事故發(fā)生的原因。
　　
　　法規(guī)缺陷與監(jiān)管缺失
　　康菲公司何以敢于擅自變更開發(fā)設(shè)計(jì)方案？監(jiān)管部門為何對(duì)康菲公司擅自變更開發(fā)設(shè)計(jì)方案一無所知？按照相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，任何建設(shè)項(xiàng)目都必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，據(jù)以對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。但是由于法律、法規(guī)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)所作的規(guī)定存在缺陷，加之監(jiān)管缺失，致使康菲公司敢于擅自變更開發(fā)、設(shè)計(jì)方案。
　　對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的執(zhí)行和監(jiān)督缺乏明確的規(guī)定。環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件既為決策者提供環(huán)境決策的依據(jù)，也為建設(shè)者提供預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。建設(shè)者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)文件提出的環(huán)保措施。但如果法律對(duì)環(huán)評(píng)文件的執(zhí)行和監(jiān)督?jīng)]有做出明確和具體的規(guī)定，企業(yè)的逐利本性決定其不會(huì)主動(dòng)采取措施保護(hù)環(huán)境，環(huán)評(píng)文件就得不到有效執(zhí)行。此次事故中，正是由于法律對(duì)執(zhí)行環(huán)評(píng)文件的執(zhí)行和監(jiān)督缺乏強(qiáng)制性的規(guī)定，康菲公司才敢于置環(huán)境影響報(bào)告書所規(guī)定的環(huán)保措施和對(duì)策于不顧，擅自變更開發(fā)設(shè)計(jì)方案。而在長(zhǎng)達(dá)數(shù)年之久的時(shí)間里，監(jiān)管部門對(duì)此卻一無所知，足見監(jiān)管缺失到了何等程度。
　　環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度形同虛設(shè)。環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度是指在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)評(píng)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施。這是一項(xiàng)十分重要的制度。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目的可研階段進(jìn)行的，在這個(gè)階段所提出的環(huán)保對(duì)策和措施未必準(zhǔn)確、科學(xué)、合理，需要根據(jù)實(shí)際情況不斷地進(jìn)行調(diào)整，因此環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程。然而，盡管《監(jiān)管環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和有關(guān)行政法規(guī)對(duì)此制度做出了規(guī)定，卻沒有法律責(zé)任與之相對(duì)應(yīng)，使之形同虛設(shè)，并且，指望企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度是不現(xiàn)實(shí)的。蓬萊19—3溢油事故就說明了這一點(diǎn)。康菲公司變更開發(fā)、設(shè)計(jì)方案，使生產(chǎn)工藝發(fā)生變化，屬于“產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形”，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。然而，康菲公司并沒按照法律的規(guī)定履行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的義務(wù)，如果不是此次發(fā)生了溢油事故，這種狀況不知還要持續(xù)多久。
　　海洋建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在審批和監(jiān)督的特殊問題。《海洋環(huán)境保護(hù)法》的第四十三條和第四十七條分別對(duì)海岸工程和海洋工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出了規(guī)定，比較這兩條規(guī)定，就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在這樣的問題。
　　第一，環(huán)境影響報(bào)告書的“審批”機(jī)關(guān)不同。海岸工程的環(huán)境影響報(bào)告書由環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，海洋工程的環(huán)境影響報(bào)告書由海洋行政主管部門核準(zhǔn)。
　　第二，行政許可的方式不同。海岸工程的環(huán)境影響報(bào)告書實(shí)行的是“審批制”，而海洋工程的環(huán)境影響報(bào)告書實(shí)行的是“核準(zhǔn)制”。核準(zhǔn)制無論是在法律地位還是法律效力方面均低于審批制，為什么會(huì)有如此差別？
　　第三，監(jiān)管不明確。海洋環(huán)境保護(hù)法第47條規(guī)定海洋工程的環(huán)境影響報(bào)告書“報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案，接受環(huán)境保護(hù)行政主管部門監(jiān)督”。這里就產(chǎn)生如下的問題：其一，環(huán)境保護(hù)行政主管部門僅是海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書的備案機(jī)關(guān)，它有沒有對(duì)海洋工程的環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行監(jiān)督的積極性？其二，由海洋行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門共同監(jiān)督還是由環(huán)境主管部門單獨(dú)監(jiān)督？環(huán)保部門沒有對(duì)海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查，對(duì)相關(guān)情況、細(xì)節(jié)以及專業(yè)不是十分了解，在這種情況下，怎樣監(jiān)督、監(jiān)督什么、能否有效監(jiān)督？
　　“九龍治海”環(huán)境執(zhí)法體系存在的問題。海洋環(huán)境執(zhí)法是一個(gè)典型的“九龍治海”的格局。環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等部門與沿海縣級(jí)以上地方人民政府及其部門對(duì)海洋環(huán)境都享有管轄權(quán)。另外公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院也在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)海洋環(huán)境行使權(quán)力。這種“多龍”共治的弊端是顯而易見的。由于這些部門都是彼此獨(dú)立的部門，不存在隸屬關(guān)系，因此誰去協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)、怎樣才能協(xié)調(diào)一致實(shí)在是一件非常困難的事情。而部門之間的利益之爭(zhēng)、權(quán)力之爭(zhēng)在現(xiàn)階段又是客觀存在的。在這種情況下，既會(huì)形成互不通氣、各自為戰(zhàn)、相互割據(jù)的局面，也會(huì)出現(xiàn)有利益就搶、沒利益就推、部門之間爭(zhēng)權(quán)奪利、推諉扯皮的現(xiàn)象。“環(huán)保局不下海，海洋局不上岸”就是這種狀況的真實(shí)寫照。因此，這種“多龍共治”的體制如果不予以完善，勢(shì)必影響執(zhí)法的效率和效果，海洋環(huán)境就不可能得到有效的保護(hù)。就這次溢油事故而言，之所以對(duì)康菲公司擅自變更開發(fā)設(shè)計(jì)方案疏于監(jiān)管，不能說與環(huán)境行政主管部門和海洋行政主管部門在海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書的核準(zhǔn)、監(jiān)督方面的職能設(shè)置沒有關(guān)系。
　　康菲公司擅自變更開發(fā)設(shè)計(jì)方案無疑是導(dǎo)致渤海溢油事故發(fā)生的直接原因。然而，如果將這起事故的責(zé)任完全歸咎于康菲公司，似乎并不全面，也不利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。可以說相關(guān)法規(guī)存在的缺陷以及監(jiān)督的缺失，也是導(dǎo)致事故發(fā)生的重要原因。其實(shí)立法存在不周密、不明確、不具體、缺乏可操作性以及執(zhí)法的缺失，是我國(guó)立法和執(zhí)法存在的普遍問題，其中的教訓(xùn)值得認(rèn)真汲取。