建立財政暫付款控制制度防范財政風險

財政暫付款是指各級財政部門借給所屬預算單位或其他單位臨時急需的款項。《財政總預算會計制度》規定，財政暫付款應及時清算，年終一般沒有余額。從近幾年各地對縣級財政預算執行審計結果看，目前縣級財政的暫付款所包含的內容已超過《財政總預算會計制度》的要求：一是暫付款對象既有所屬預算單位和其他臨時急用款的單位，也包含其他非預算單位和財政性資金明確退出的競爭領域；二是暫付款發生額和結余款在逐年增加。財政暫付款付出的多部門、多單位性及付出發生頻繁和收回的不及時性，目前已給部分縣級財政帶來了較大的支付壓力和產生了一定的財政風險。本文擬從財政暫付款的形成、財政暫付款逐年增加危害以及建立控制制度預以防范財政風險等方面談加強財政暫付款的管理。

一、財政暫付款的形成

我們調查近幾年縣級財政暫付款規模時，發現多數縣近幾年財政暫付款規模在逐年增加，如××縣僅2010年末較上年同期增加74.8%，為該縣同年份地方財政收入的83%。分析其形成的原因，主要有：

1.以前年度支持各國有企業改革借出的款項，財政未及時安排財力進行消化，形成長期掛往來，而產生歷史包袱。這部分財政暫付款到目前資金量相對較少。

2.下屬預算單位臨時急用的借款，單位已及時歸還，由于當時會計變換等原因，未作往來核減，或錯列暫存款入賬，未沖銷財政暫付款，后來的財務人員又因時間過久，或缺乏調賬依據，而長期掛財政暫付款。

3.受地方財力限制等原因，預算支出安排不了，有些民生工程又必須實施，只好從預算內或預算外借出資金先進行建設，在以后年度視地方財政收入增長情況安排支出進行逐年消化，從而產生財政暫付款。

4.因近幾年城鎮建設發展速度加快，城鎮建設需要大量資金，財政預算內又一下子難以滿足其資金的需要，各地為啟動城鎮建設，在大量舉借資金的同時，也從財政預算內外借用了一些資金，從而形成財政暫付款。

5.各地為招商引資筑巢引鳳做大做強工業園區，加大多方籌資對園區基礎設施投入，在預算資金安排不了情況下，同樣會在財政借資，形成園區建設借款，增大財政暫付款。

6.各地為更好地引進企業，相應都會出臺些優惠政策，其中包含在資金上扶持企業，承諾企業如遇資金困難，當地政府與企業一道想方設法共籌資金，在企業籌資困難時，會臨時動用財政資金給予救急，這樣也會形成財政暫付款。

7.地方政府受財政收入任務壓力，有時會空轉財政收入，將預算內資金或預算外收入列暫付款，先轉給有關企業單位，企業單位再作財政收入入庫。

8.為享受稅收退庫企業墊付稅款，而產生財政暫付款。如近幾年國家財政政策對再生物資行業上交的增值稅，實行50%或70%的退稅政策，企業上交稅收時，應退稅部分由當地財政墊付，而當地政府受財稅任務壓力影響，往往對墊付稅款這部分增值稅延遲以后年度退庫，形成財政暫付款。

9.少數經營性的企業單位，為其自身的經濟利益著想，運用一定的辦法，從財政借出資金，無償或低成本長期占用財政資金，給已經夠大的財政暫付款增加份量。

從上所述，我們很容易地分析出，財政暫付款的形成，既有歷史形成原因，又有目前大環境造成的原因；有產生的必然因素，更有產生的人為主觀因素;既有當地發展的需要，同時也有當政者的政績需要，及個別的甚至會是少數人的私利需要。

二、財政暫付款逐年增加的風險

1.財政暫付款逐年加大，直接影響到資金的調度，增加預算內資金支付壓力。財政暫付款，尤其是預算內資金的暫付款，它直接影響預算內資金調度。目前部分市縣預算內暫付款過大，致使財政預算內資金周轉困難，為緩解資金周轉問題，有些地方就將預算內應予支付的款項，進行預列支，致使歷年預列支逐漸增大。還有的地方預算內資金不夠用，就采用從預算外調入，或從財政專戶調入資金，或從下屬會計核算中心調入，致使大財政資金周轉產生不良性循環。

2.財政暫付款的增加，擠占了上級專項轉移支付資金，直接影響上級專項轉移支付資金的使用效率。正如上述，因暫付款占用大量預算內資金，其中就有很大一部分是上級專項轉移支付款，為了應付專項轉移支付撥付進度，各地在資金緊張情況下，就采取預列支方式進行賬面支付，而實際支付則要等到有資金時，才能真金白銀付出。這樣致使上級款項到了市縣級財政要停留一個較長時間，使其應有的經濟效益得不到發揮。

3.財政暫付款時間過長，催收不及時，很有可能使出借的財政資金變成呆賬，造成國有資金的流失，對財政資金的安全性構成威脅。目前，社會上有種財政資金“不用白不用”的思想，個個都想向財政伸手，都想用財政的錢，借錢時積極性非常高，而還錢則消極怠慢，加上財政有時管理不到位，催收不及時，特別是人員變動，出現“新官不理舊賬”，更容易使財政借出資金變成呆賬，尤其是財政借給非預算單位的資金，變成呆賬的幾率更高。

4.財政暫付款的增加，直接挑戰預算的嚴肅性。財政資金的支出，均按《預算法》規定有一套嚴格的支付程序，即按當地人大批準的財政預算進行支付，而財政暫付款的付出資金則沒有預算依據。如：××縣2010年新增財政暫付款余額2個多億，占當年地方財力的30%還多，也就是說當地有近二分之一的地方財力未經預算程序就支出了，這就嚴重影響到預算的嚴肅性。

5.財政資金暫付款支出過大，其后果可能會擾亂金融秩序，甚至為權錢交易提供便利，成為滋生腐敗的場所。

三、建立制度加強對財政暫付款的管理

目前《中華人民共和國預算法》等其他法規對財政資金暫付款如何進行控制和管理，尚沒有統一規定，對界定“出借財政資金”的行為如何定性沒有可行的法規。在國家未出臺相應的規范制度前提下，各地可針對財政暫付款呈蔓延之勢制定一定的制度給予規范管理。根據目前財政暫付款之中出現的亂象，我們認為其管理制度應包括如下內容：

1.財政暫付款的控制規模。各地應根據自身的財力相應制定財政暫付款的控制規模，在制定暫付款的控制規模時，要充分考慮當地的政府債務現狀，結合政府債務及還債能力，考慮財政暫付款的支出規模。

2.完善財政暫付款的支付程序。主要包括審批程序和支付手續。明確財政資金的借出需經哪些部門審批，批準后實際借出時，要提供哪些資料和通過哪些手續才可以給予支付。

3.明確財政暫付款的對象。財政暫付款的支付單位一般應是所屬預算單位，非預算單位在原則上不得借用財政資金，只有遇到大的困難需政府救助時，經嚴格審查批準才可以臨時借用財政資金，嚴格執行財政性資金退出競爭性領域的規定。

4.將催收財政暫付款責任落實到部門和相關的責任人，以保證財政性資金的安全性，防止國有資產的流失。

（作者單位：吉安縣審計局）