從水法角度看加快水利事業改革

2011年7月，新中國水利史上發生了一件重要事件，中央水利工作會議在北京召開，中共中央政治局的9位常委出席了這次會議，這是建國以來任何一個部門和行業沒有遇到過的事情。這既體現出國家對水利事業的高度重視，也說明國家對經濟可持續發展的重視。這次會議提出的“著力實行最嚴格的水資源管理制度”，筆者認為這是這次水利工作會議的最大亮點之一，可以這樣說，這個觀點將成為繼計劃生育、環境保護、耕地保護、科教興國、對外開放之后的我們又一基本國策。水是萬物生長之源，沒有水就無法保證經濟可持續發展，就無法保證糧食安全。胡錦濤總書記在講話中特別指出：“我國經濟社會發展和人民生活改善對水提出新的要求，發展和水資源的矛盾更加突出，水對經濟安全、生態安全、國家安全的影響更加突出。”把水資源的重要性提高到國家戰略的高度，這是建國以來的頭一次。今年的中央一號文件也出臺了許多力度空前的好政策，相信水利事業在這些動力的推動下會有一個大的發展。水利事業的改革還需要解決不少的問題，筆者從事水利立法工作多年，有幾個問題想談談自己的一點看法。

一、國家應該盡快修訂《水法》

1988年制定的原《水法》當時有一條規定“國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度”。這條規定限于當時的條件和部門的利益之爭，沒有劃清水資源管理部門和開發利用部門之間的關系和職責，也沒有從根本上解決部門的職能交叉和錯位的問題。突出的表現為：一是流域內按行政區劃分割管理；二是地表水和地下水分割管理；三是水量和水質分割管理。這種體制上的劃分，產生了許多問題。如影響了防洪的統一規劃、統一調度和統一指揮，不利于水資源的統一調度，不利于地下水和地表水的統一調蓄，難以統籌解決城市缺水問題，難以統籌解決水污染的問題，更重要的是不利于水資源經濟、社會和環境綜合效益的發揮。正因為界定不清，才造成后來城管部門和水利部門因城市地下水資源的管理和城市地下水資源費的征收問題發生爭執。2002年的新《水法》對水資源權屬管理做了新的規定，“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。”特別是明確了“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。”新《水法》的出臺解決了“分級、分部門”管理的尷尬局面。國務院第一次明確了對水資源實行統一規劃、統一配置、統一調度、統一實行取水許可制度和水資源有償使用制度。新的“三定方案”對水利和其他部門的一些權限重新做了規定，為水利的改革鋪平了道路，水資源管理從此開始了一個新的階段。這些年的工作經歷，感覺《水法》還有一些亟待解決的問題，特別是這次中央水利工作會議提到“要建立健全適應我國國情和水情的法律法規體系”，提到“堅持改革創新，加快水利重點領域和關鍵環節攻堅”。水利事業改革的保障離不開法律法規體系的建設，沒有一個強有力的保障體系，改革的基礎也不牢靠。在節約用水、水務一體化等方面需要進行新的改革。這方面都涉及到許多部門的關系和利益，國家不在上面解決這些問題，光靠下面，有些問題是難以解決的。例如關于節約用水方面就有好幾個部門涉及，發改委、工信部、住建部和水利部。而這些部門當初在老《水法》出臺時，對有些問題就爭論得很厲害。在一些地方，光節約用水管理機構就有好幾個。而水污染防治也涉及到好幾個部門，這些關鍵問題不在國家立法層面解決，水利事業改革也無從談起。

二、加快水務一體化建設，推進水利事業改革

這次水利工作會議，總書記和總理都強調要進行水利改革創新，如何創新是水利事業發展的關鍵。我認為，推進水務一體化建設勢在必行。水務即涉水事務，水務一體化即對涉水事務統一管理，亦即對水資源的開發、利用、配置、節約、保護實行全方位、全過程的統一管理。水務一體化管理在我國已經開展多年，但是由于管理體制上的制約，改革的步伐步履維艱。廣東省深圳市在1993年率先進行改革，實行水務一體化，成立水務局，統一管理涉水事務。近10年來，水務一體化在全國蓬勃發展，截至目前，全國已有200多個市、縣、區建立了水務局，實現水務統一管理。河北省1996年初，建立了全省第一個水務局——黃驊市水務局，現在已有115個縣（市、區）組建成立了水務局；安徽省于1997年7月在我國農村改革生產責任承包制的首創地——鳳陽，組建了全省第一個水務局；黑龍江省水務一體化發展很快，實行水務一體化的縣（市）2001年為60％，2003年就已經達到100％。水務一體化打破了水資源城鄉界線和部門分割，實現城鄉水務的統一管理。實行水務一體化管理對于加強水資源管理十分必要，符合中央構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的水利體制機制的要求。

國外也比較重視水務的統一管理，如法國、新加坡等國家。新加坡為花園之國，面積641平方公里，但人均水資源量僅為211立方米，世界排名倒數第二，以如此之少的水資源量支持經濟與社會發展，新加坡的水務部門作出了重要的貢獻。新加坡水資源開發和利用歸國家貿易局和工業發展部下屬的公用事業局管理，具體業務由其下屬的水務署負責。水務署負責全國的水政策、水規劃、水生產、水供給和用水管理。水務一體化在我國開始實施以來，越來越顯示了它的優越性，主要表現在以下幾個方面：一是理順了水資源管理體制，是水資源可持續利用的體制保證。而我們國家現行的水資源管理體制是分部門管理，即水源工程由水利部門管理，供水與排水由城建部門管理，污水處理由環保部門管理，以致管水量的不管水質，管水質的不管供水，管治污的不管污水利用。節約用水也是分部門管理的，這就造成了我國目前水資源利用和管理中最突出的問題即水資源的浪費與污染。淮河治理了十年，花了幾千億的投入，最后還是重新治理。實行水務一體化，對流域和區域內的防洪排澇、蓄水、供水、排水、節水、水資源的保護、污水處理及其回收利用等實行統一管理，改“多龍管水”為“一龍治水”這樣的水資源統一管理的體制，才能保證水資源的可持續利用。二是能夠有效地促進城鎮的防洪與排水工程建設。隨著我國城市化進程的加強，原來就比較突出的城鎮防洪排水問題就更加突出。2011年6月以來，我國從南到北的許多城市飽受洪澇災害，北京、上海、重慶、武漢、成都、廣州、深圳、杭州、南京、南昌等城市，輪番上演暴雨淹城的景象，暴雨造成這些城市交通癱瘓、半癱瘓，給當地的生產生活帶來非常大的影響，“東方威尼斯”的城市景象在中國遍地開花。實行水務一體化，可以從根本上解決城市防洪排澇脫節的問題，因為城市里的防洪排澇是不歸水利部門管的。實行水務一體化就可以在城市規劃上統盤考慮防洪與排水。三是有利于培育與完善水利基礎產業，提高市場經濟條件下的水利社會化服務水平。

長期以來，水利即是農業水利的觀點根深蒂固，但是隨著社會經濟的發展、城市化進程的發展，水利是基礎產業的觀點必須取而代之。實行水務一體化，水利建設可以從單純的保農業豐收為主的公益性產業向同時兼顧城鄉供水、旅游、養殖和排水治污等經營性產業發展，以促進水利基礎產業的良性運行與發展。