地方財(cái)政對(duì)土地過度依賴成體制性障礙

11月24日，我國(guó)土地督察制度實(shí)施五周年績(jī)效評(píng)估結(jié)果在北京發(fā)布。受國(guó)土資源部委托，南京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、浙江大學(xué)、蘭州大學(xué)等單位聯(lián)合成立了國(guó)家土地督察制度實(shí)施五周年績(jī)效評(píng)估課題組，歷時(shí)十個(gè)月完成了國(guó)家土地督察制度實(shí)施的績(jī)效評(píng)估工作。課題組認(rèn)為，土地督察最大成效就是逐步規(guī)范了地方政府土地利用和管理行為，但地方財(cái)政和城市建設(shè)對(duì)土地出讓收益過度依賴，成為影響土地督察效果的制度和體制性障礙。

五年來共有8471人受到黨政紀(jì)處分，1589人被追究刑事責(zé)任

績(jī)效評(píng)估報(bào)告顯示，五年來，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)促進(jìn)了最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的落實(shí)，促進(jìn)了國(guó)家土地調(diào)控政策在各地的貫徹落實(shí)。僅2008～2011年上半年，就發(fā)現(xiàn)土地違規(guī)違法64366件，涉及土地面積240295.50公頃。

數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家土地督察制度建立以來，在維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益方面成效突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2009～2011年上半年通過例行督察督促發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)29.66億元。此外，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)也對(duì)地方出臺(tái)的不規(guī)范文件進(jìn)行了清理，2008～2011年上半年全國(guó)土地督察機(jī)構(gòu)共督促撤銷地方土地管理違規(guī)違法文件827份，督促制定土地管理政策文件920份，督促地方政府加以整改，理順土地管理體制。

國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)在促進(jìn)房地產(chǎn)調(diào)控用地政策的落實(shí)方面亦功不可沒。“特別是督促地方核實(shí)和清理各類閑置土地，尤其是閑置房地產(chǎn)用地”。課題組成員、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院呂萍教授稱，2008～2011年上半年，通過例行督察共收回閑置土地面積14126.2公頃。

績(jī)效評(píng)估報(bào)告顯示，2007～2011年上半年國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)通過督察，共計(jì)有8471人受到黨政紀(jì)處分、1589人被追究刑事責(zé)任。

評(píng)估顯示，“土地依賴癥”成制度性體制性障礙，影響土地督察效果

評(píng)估報(bào)告顯示，我國(guó)土地督察法制建設(shè)亟須加強(qiáng)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)、職責(zé)缺乏明晰的界定，特別是對(duì)調(diào)查、檢查等權(quán)力沒有明確的法律規(guī)定，同時(shí)，各派駐地方的國(guó)家土地督察局之間工作開展的范圍和程度也不盡一致，亟待通過法律予以規(guī)范。另外，土地督察制度建設(shè)有待進(jìn)一步健全和深化。“比如，土地督察機(jī)構(gòu)與其他部門的現(xiàn)有銜接機(jī)制尚未落實(shí)。國(guó)務(wù)院規(guī)定的‘對(duì)發(fā)現(xiàn)的土地利用和管理中的違法違規(guī)問題，由國(guó)家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報(bào)監(jiān)察部等部門依法處理’。但如何通報(bào)監(jiān)察部門、促進(jìn)土地督察成果應(yīng)用等在土地督察實(shí)踐中尚無具體的實(shí)施辦法”。呂萍說。

報(bào)告顯示，地方政府土地違法的制度性、體制性根源依然存在。比如，有待建立的共同糾錯(cuò)機(jī)制：對(duì)土地監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，土地督察機(jī)構(gòu)可以采取提出責(zé)令限期整改、暫停建設(shè)用地審批和通報(bào)監(jiān)察部等處置方式，然而對(duì)不實(shí)施整改或者整改不到位的被監(jiān)督對(duì)象缺乏有效的制約措施，需要建立相關(guān)配套制度共同督促整改。但若沒有組織、人事、監(jiān)察等相關(guān)部門的參與，就無法形成督促整改的合力，不能從根本上糾正地方政府的土地違規(guī)違法行為。“土地違法違規(guī)問題是各種體制機(jī)制長(zhǎng)期作用的結(jié)果，難以在短時(shí)期內(nèi)徹底解決。地方財(cái)政和城市建設(shè)過度依賴土地出讓收益，依法依規(guī)用地管地尚未實(shí)質(zhì)性納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部政績(jī)考核體系中。這些引發(fā)地方政府違法違規(guī)、圈地賣地的制度性根源不消除，必將影響國(guó)家土地督察制度的實(shí)施效果”。呂萍說。

評(píng)估既肯定成績(jī)，又不回避問題，為完善土地督察制度提供依據(jù)

課題組成員、南京大學(xué)地理與海洋學(xué)科學(xué)院黃賢金教授介紹說，從去年12月到今年10月，本次評(píng)估嚴(yán)格按照公共政策績(jī)效評(píng)估的理論、方法和步驟進(jìn)行。

為了保證評(píng)估的科學(xué)性、客觀性和公正性，一是跨學(xué)科領(lǐng)域精心遴選評(píng)估專家團(tuán)隊(duì)。南京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)擁有國(guó)內(nèi)最具實(shí)力的土地政策研究隊(duì)伍，浙江大學(xué)、蘭州大學(xué)則在公共政策評(píng)估領(lǐng)域名列前茅。

二是評(píng)估課題組本著客觀公正的態(tài)度，不搞先入為主。評(píng)估課題組在全國(guó)28個(gè)省(區(qū)、市)開展了問卷調(diào)查，尤其是注重向土地督察工作的相關(guān)群體開展深入的訪談和問卷調(diào)查，并對(duì)40多起典型土地違法案例進(jìn)行深入剖析，從而保證了績(jī)效評(píng)估信息來源的廣泛性、代表性和客觀性。

三是將理性思想貫穿于整個(gè)評(píng)估過程。評(píng)估課題組充分借鑒公共政策績(jī)效評(píng)估的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，使整個(gè)評(píng)估過程不受外界干擾，既肯定成績(jī)，又不回避問題，以保證對(duì)這項(xiàng)制度實(shí)施績(jī)效的評(píng)估結(jié)論具有科學(xué)性、客觀性，力爭(zhēng)做到恰如其分。

四是公共政策決策機(jī)制的有益探索。評(píng)估報(bào)告中肯定了國(guó)家土地督察制度實(shí)施的成效，同時(shí)也指出了這項(xiàng)制度實(shí)施過程中面臨的困難和問題。在進(jìn)行實(shí)事求是分析的基礎(chǔ)上得出的結(jié)論，將對(duì)進(jìn)一步完善國(guó)家土地督察制度和其他相關(guān)制度提供依據(jù)。■