地方財政對土地過度依賴成體制性障礙

11月24日，我國土地督察制度實施五周年績效評估結(jié)果在北京發(fā)布。受國土資源部委托，南京大學(xué)、中國人民大學(xué)、浙江大學(xué)、蘭州大學(xué)等單位聯(lián)合成立了國家土地督察制度實施五周年績效評估課題組，歷時十個月完成了國家土地督察制度實施的績效評估工作。課題組認(rèn)為，土地督察最大成效就是逐步規(guī)范了地方政府土地利用和管理行為，但地方財政和城市建設(shè)對土地出讓收益過度依賴，成為影響土地督察效果的制度和體制性障礙。

五年來共有8471人受到黨政紀(jì)處分，1589人被追究刑事責(zé)任

績效評估報告顯示，五年來，國家土地督察機構(gòu)促進了最嚴(yán)格耕地保護制度的落實，促進了國家土地調(diào)控政策在各地的貫徹落實。僅2008～2011年上半年，就發(fā)現(xiàn)土地違規(guī)違法64366件，涉及土地面積240295.50公頃。

數(shù)據(jù)顯示，國家土地督察制度建立以來，在維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益方面成效突出。據(jù)統(tǒng)計，僅2009～2011年上半年通過例行督察督促發(fā)放征地補償費29.66億元。此外，國家土地督察機構(gòu)也對地方出臺的不規(guī)范文件進行了清理，2008～2011年上半年全國土地督察機構(gòu)共督促撤銷地方土地管理違規(guī)違法文件827份，督促制定土地管理政策文件920份，督促地方政府加以整改，理順土地管理體制。

國家土地督察機構(gòu)在促進房地產(chǎn)調(diào)控用地政策的落實方面亦功不可沒。“特別是督促地方核實和清理各類閑置土地，尤其是閑置房地產(chǎn)用地”。課題組成員、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院呂萍教授稱，2008～2011年上半年，通過例行督察共收回閑置土地面積14126.2公頃。

績效評估報告顯示，2007～2011年上半年國家土地督察機構(gòu)通過督察，共計有8471人受到黨政紀(jì)處分、1589人被追究刑事責(zé)任。

評估顯示，“土地依賴癥”成制度性體制性障礙，影響土地督察效果

評估報告顯示，我國土地督察法制建設(shè)亟須加強，國家土地督察機構(gòu)的職權(quán)、職責(zé)缺乏明晰的界定，特別是對調(diào)查、檢查等權(quán)力沒有明確的法律規(guī)定，同時，各派駐地方的國家土地督察局之間工作開展的范圍和程度也不盡一致，亟待通過法律予以規(guī)范。另外，土地督察制度建設(shè)有待進一步健全和深化。“比如，土地督察機構(gòu)與其他部門的現(xiàn)有銜接機制尚未落實。國務(wù)院規(guī)定的‘對發(fā)現(xiàn)的土地利用和管理中的違法違規(guī)問題，由國家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報監(jiān)察部等部門依法處理’。但如何通報監(jiān)察部門、促進土地督察成果應(yīng)用等在土地督察實踐中尚無具體的實施辦法”。呂萍說。

報告顯示，地方政府土地違法的制度性、體制性根源依然存在。比如，有待建立的共同糾錯機制：對土地監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，土地督察機構(gòu)可以采取提出責(zé)令限期整改、暫停建設(shè)用地審批和通報監(jiān)察部等處置方式，然而對不實施整改或者整改不到位的被監(jiān)督對象缺乏有效的制約措施，需要建立相關(guān)配套制度共同督促整改。但若沒有組織、人事、監(jiān)察等相關(guān)部門的參與，就無法形成督促整改的合力，不能從根本上糾正地方政府的土地違規(guī)違法行為。“土地違法違規(guī)問題是各種體制機制長期作用的結(jié)果，難以在短時期內(nèi)徹底解決。地方財政和城市建設(shè)過度依賴土地出讓收益，依法依規(guī)用地管地尚未實質(zhì)性納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部政績考核體系中。這些引發(fā)地方政府違法違規(guī)、圈地賣地的制度性根源不消除，必將影響國家土地督察制度的實施效果”。呂萍說。

評估既肯定成績，又不回避問題，為完善土地督察制度提供依據(jù)

課題組成員、南京大學(xué)地理與海洋學(xué)科學(xué)院黃賢金教授介紹說，從去年12月到今年10月，本次評估嚴(yán)格按照公共政策績效評估的理論、方法和步驟進行。

為了保證評估的科學(xué)性、客觀性和公正性，一是跨學(xué)科領(lǐng)域精心遴選評估專家團隊。南京大學(xué)、中國人民大學(xué)擁有國內(nèi)最具實力的土地政策研究隊伍，浙江大學(xué)、蘭州大學(xué)則在公共政策評估領(lǐng)域名列前茅。

二是評估課題組本著客觀公正的態(tài)度，不搞先入為主。評估課題組在全國28個省(區(qū)、市)開展了問卷調(diào)查，尤其是注重向土地督察工作的相關(guān)群體開展深入的訪談和問卷調(diào)查，并對40多起典型土地違法案例進行深入剖析，從而保證了績效評估信息來源的廣泛性、代表性和客觀性。

三是將理性思想貫穿于整個評估過程。評估課題組充分借鑒公共政策績效評估的國內(nèi)外經(jīng)驗，使整個評估過程不受外界干擾，既肯定成績，又不回避問題，以保證對這項制度實施績效的評估結(jié)論具有科學(xué)性、客觀性，力爭做到恰如其分。

四是公共政策決策機制的有益探索。評估報告中肯定了國家土地督察制度實施的成效，同時也指出了這項制度實施過程中面臨的困難和問題。在進行實事求是分析的基礎(chǔ)上得出的結(jié)論，將對進一步完善國家土地督察制度和其他相關(guān)制度提供依據(jù)。■